II SA/Gl 230/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.),, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. We wniosku z dnia [...] r. (według daty wpływu do Urzędu Miejskiego w B.) inwestor A. G. (dalej też jako inwestor) wniósł o zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego (z wewn. inst. wod.-kan., c.o., went., mech., klimatyzacyjną, gazową i elektryczną) na działkach nr 1, 2 w B. przy ul. [...]. Po sprawdzeniu uzupełnionego projektu budowlanego Prezydent Miasta B. (dalej też jako Prezydent) decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, z uwagi na niedoprowadzenie tego projektu do zgodności z pismem MZD w B. z dnia [...] r. znak [...] oraz niezapewnienie dla projektowanej inwestycji wymaganej planem miejscowym ilości miejsc parkingowych. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora Wojewoda Śląski decyzją z [...] r. znak: [...] uchylił w całości w/w decyzję Prezydenta i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że w ramach ponownego postępowania organ I instancji winien zbadać czy działki nr 3, 4, 5, 6 stanowiące drogę wewnętrzną przez którą inwestor posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] są zaliczone do kategorii dróg gminnych czy też są drogą wewnętrzną oraz w zależności od dokonanych ustaleń wezwać inwestora do doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W toku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent realizując wytyczne organu odwoławczego wydanym w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, zwanej dalej Prawem budowlanym lub p.b.) postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na inwestora określone w tym orzeczeniu obowiązki usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowlanego oraz posiadanych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r. ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla objętego postępowaniem zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu stwierdził, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie spełnia wymagań z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i braki te określone w/w postanowieniu z dnia [...] r. w wyznaczonym terminie nie zostały uzupełnione. Po rozpoznaniu wniesionego od powyższej decyzji Prezydenta przez inwestora odwołania, Wojewoda Śląski decyzją z [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o zatwierdzeniu przedłożonego przez inspektora projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę. W wyniku rozpatrzenia skargi "A" sp. z o.o. w B. (dalej jako skarżąca), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 2 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 473/16 stwierdził nieważność objętej skargą decyzji Wojewody. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że przedłożony wraz z projektem budowlanym projekt zagospodarowania terenu narusza przepisy art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z przepisem § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) i § 10 ust, 1 pkt 1 lit. d miejscowego planu zagospodarowania. Cześć graficzna projektu zagospodarowania terenu winna obejmować również miejsca parkingowe w ilości wymaganej zapisami planu miejscowego. Ponadto inwestor winien dołączyć do projektu budowlanego aktualne uzgodnienia z dysponentami sieci. Wyjaśnienia również wymaga odległość planowej inwestycji od drogi serwisowej, w kontekście sporu odnośnie jej charakteru oraz w zakresie spełnienia zapisów art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). Stwierdził też WSA, że podstawę dysponowania terenem pod miejsca parkingowe dla projektowanej inwestycji może stanowić umowa dzierżawy terenu, gdy bezsprzecznie zostanie wykazany jej funkcjonalny związek z terenem na którym ma być zrealizowany projektowany budynek usługowo-handlowy. Nadto polecił Sąd zbadać w pierwszej kolejności czy nie doszło do rozpoczęcia objętej postępowaniem inwestycji, co mogłoby mieć wpływ na dalsze losy postępowania. Od powyższego wyroku inwestor i Wojewoda Śląski wnieśli skargi kasacyjne. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 192/17 Naczelny Sąd Administracyjny umorzył przedmiotowe postępowanie kasacyjne wobec cofnięcia skarg kasacyjnych. Wcześniej bo decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego Wojewoda Śląski po ponownym rozpoznaniu odwołania inwestora uchylił objętą odwołaniem w/w decyzję Prezydenta z dnia [...] r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia potwierdzając, zgodnie z powyższym stanowiskiem WSA, wadliwość przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego stwierdził, że inwestor w piśmie z dnia [...] r. zadeklarował wolę uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę o wszelkie niezbędne dokumenty i wskazał, że na dzień dzisiejszy posiada już nowe uzgodnienia dla podłączenia mediów oraz uzyskał prawo do parkingu w bliższej odległości od projektowanego budynku, a także sporządził projekt zagospodarowania działki obejmujący również miejsca parkingowe. W zaistniałych nowych okolicznościach faktycznych sprawy bezzasadnym byłoby, zdaniem Wojewody, orzekanie o utrzymaniu w mocy negatywnej dla inwestora decyzji organu I instancji i odebranie inwestorowi możliwości skorygowania popełnionych błędów w toku dalszego procedowania sprawy. Działanie takie byłoby działaniem sprzecznym z ogólnymi zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, które m.in. w art. 8 tego kodeksu nakazują aby prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Uzasadnia to zdaniem organu odwoławczego wydanie orzeczenia opartego na treści art. 138 § 2 Kpa celem umożliwienia inwestorowi poprawienia projektu budowlanego zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w w/w wyroku WSA. W skardze do sądu na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] r. "A" Sp. z o.o. w B. wniosła o jej uchylenie w całości i o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania - art. 7 i art. 8 i art. 77, art. 80 Kpa, art. 16 i art. 138 § 2 Kpa. Z uzasadnienia skargi zdaje się w wynikać, że zdaniem skarżącej niedopuszczalne było ponowne orzekanie w sprawie odwołania przed rozpoznaniem skarg kasacyjnych wniesionych od w/w wyroku WSA sygn. akt II SA/Gl 473/16. W konsekwencji w obiegu prawnym pozostają bowiem dwie podlegające ocenie sądów decyzje ostateczne, co narusza wynikającą z art. 16 § 1 zasadę trwałości takich decyzji. Nadto stwierdzono, że organ odwoławczy powinien orzekać w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy obowiązujący w dacie decyzji ostatecznej czyli przy uwzględnieniu faktu istniejących braków w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że z uwagi na zakres wymaganych uzupełnień projektu budowlanego i treść art. 15 Kpa nie mógł uzupełnić zgromadzonych w sprawie dowodów na podstawie art. 136 Kpa w postępowaniu odwoławczym. Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2017 r. Sąd zawiesił postępowanie do czasu uprawomocnienia się w/w wyroku z dnia 2 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 473/16 w związku z wniesionymi od niego skargami kasacyjnymi. W piśmie procesowym z dnia 23 października 2018 r. pełnomocnik inwestora wniósł o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Stwierdził, że inwestor zrealizował budowę w znacznej części w oparciu o w/w ostateczną decyzję Wojewody z dnia [...] jeszcze przed jej uchyleniem przez WSA wyrokiem z dnia 2 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 473/16. Decyzja o pozwoleniu na budowę została przy tym decyzją Prezydenta z dnia [...] r. przeniesiona na podstawie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego na rzecz A. G. i K. G. Nadto podniósł, że ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. inwestor uzyskał pozwolenie na wznowienie budowy, którą też w oparciu o to pozwolenie zakończył i ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] uzyskał pozwolenie na użytkowanie objętego postępowaniem budynku usługowo-handlowego. Po podjęciu postępowania w związku z umorzeniem postępowania kasacyjnego od wyroku II SA/Gl 473/16 w/w postanowieniem NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu w pełnym zakresie w odniesieniu do treści art. 138 § 2 Kpa, a to w związku z treścią art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017. 935). Zakończenie objętej postępowaniem inwestycji w oparciu o dołączoną do w/w pisma pełn. inwestora z dnia 23 października 2018 r. decyzję Wojewody z dnia [...] r. (skarga "A" Sp. z o.o. w B. na tę decyzję została odrzucona prawomocnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 248/18) oraz uzyskane pozwolenie na użytkowanie inwestycji nie zwalnia Sądu od oceny legalności zaskarżonej decyzji i nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowego w niniejszej sprawie. W tym przedmiocie istnieje ale odwrotna zależność pomiędzy tymi postępowaniami. To wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Sądu, a nie odwrotnie, może mieć ewentualnie wpływ na ocenę legalności wskazywanych w piśmie pełnomocnika inwestora decyzji. Z tego też powodu wniosek o umorzenie postępowania sądowego nie zasługiwał na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługuje też skarga albowiem brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że jak to w tym zakresie stwierdzono w skardze, iż organ odwoławczy rozstrzyga co do zasady sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny w dniu wydawania decyzji ostatecznej. Ponieważ organ ten rozpoznaje sprawę w pełnym jej zakresie, to ma też prawo uzupełnić materiał dowodowy niezbędny do jej załatwienia zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wynika to zresztą wprost z treści art. 136 Kpa (w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). W sytuacji zaś gdy na etapie postępowania odwoławczego zachodzi, w związku z wydanym w sprawie orzeczeniem Sądu, potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w istotnym zakresie, jak to stwierdził Wojewoda w zaskarżonej decyzji, uczynienie tego na tym etapie postępowania mogłoby nastąpić jedynie z naruszeniem art. 15 Kpa. Uzasadniało to zatem wydanie przez ten organ decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa, tym bardziej, że w czasie wydawania zaskarżonej decyzji do wyjaśnienia pozostawała kwestia rozpoczęcia objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę robót budowlanych (ewentualnie ich stanu zaawansowania) i wpływem tych ustaleń na dalszy tok sprawy, na co zwrócił też uwagę WSA w omówionym wyżej wyroku sygn. akt II SA/Gl 473/16. Podzielić też trzeba stanowisko Wojewody, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy za wydaniem przez ten organ kontrolowanej przez Sąd decyzji kasatoryjnej przemawia też interes inwestora, a nie sprzeciwia się temu wzgląd na interes społeczny. Z powyższych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Wobec podjęcia w rozpatrywanej sprawie, po wydaniu zaskarżonego orzeczenia, kończących postępowanie inwestycyjne prawomocnych decyzji, bezprzedmiotowe stają się wskazania co do dalszego postępowania.