II OSK 192/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 741/16 w sprawie ze skargi T. S.A. w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 741/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając skargę skarżącej Spółki, w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", [...]; w pkt 2 umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., nr [...], PINB [...], na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f i 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r., poz. 290), nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną w kwocie 60000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania sieci napowietrznej nN [...] zasilanej ze stacji transformatorowej [...]. Organ ustalił, że roboty budowlane wykonano w oparciu o udzielającą pozwolenia na budowę decyzję Prezydenta Miasta R. z 2012 r. Ponieważ, zdaniem organu, sporne roboty nie stanowiły przebudowy, to w konsekwencji przed przystąpieniem do użytkowania obiektu należało złożyć stosowne zawiadomienie w przedmiocie zakończenia robót. Jak jednak wskazał PINB, w dniu złożenia zawiadomienia o zakończeniu robót, tj. 5 grudnia 2012 r., sporny obiekt był już użytkowany. Wykazał to złożony wraz z zawiadomieniem protokół odbioru technicznego ostatecznego z 5 grudnia 2012 r., z którego wynika, że linia była pod napięciem. W tej sytuacji organ pierwszej instancji stwierdził, że nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania. Postanowienie, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, zostało Spółce doręczone w dniu 4 stycznia 2016 r. Zażalenie od ww. postanowienia wniosła skarżąca Spółka. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB utrzymał w mocy ww. podstawienie organu I instancji. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego w pełni podzielając ustalenia dokonane przez PINB, a także zasadność i poprawność wyliczenia wymierzonej kary. Wskazał, że zarzuty odnośnie naruszenia przez PINB zasad prowadzenia postępowania jak również praw procesowych skarżącej nie znajdują potwierdzenia w materiale wyjaśniającym. Odnośnie natomiast kwestii przedawnienia organ II instancji wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, termin przedawnienia spornej kary nie upłynął. W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na fakt, że skarżąca złożyła zawiadomienie o zakończeniu robót należy bowiem uznać, że termin przedawnienia kary wynosi trzy lata, a za początek biegu tego terminu należy uznać koniec roku kalendarzowego, w którym nastąpiło zgłoszenie obiektu do użytkowania. Zgłoszenie złożone zostało w dniu 5 grudnia 2012 r., a zatem początek biegu terminu przedawnienia kary to dzień 31 grudnia 2012 r. Termin ten upływał w dniu 31 grudnia 2015 r., w którym to dniu zostało wydane zaskarżone postanowienie. Należy zatem uznać, zdaniem organu odwoławczego, że PINB dochował trzyletniego terminu. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Spółka, domagając się jego uchylenia. zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 741/16, uwzględniając skargę i umarzając postępowanie administracyjne, wskazał, że zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania lub z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, którą to tezę w tej mierze obecny skład orzekający podziela w całej rozciągłości, że w stosunku do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego odpowiednie zastosowanie ma przepis o powstaniu zobowiązania podatkowego z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania, tj. art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej – por. np. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., II OSK 2394/14. Jednocześnie Sąd zauważył, że w orzecznictwie występuje rozbieżność czy właściwym jest w omawianej kwestii termin przedawnienia trzyletni czy też pięcioletni (por. wyroki NSA: z 8 grudnia 2009 r., II OSK 1110/09; z 8 grudnia 2010 r., II OSK 1853/09; z 2 czerwca 2016 r., II OSK 2394/14). W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie powyższej rozbieżności w niniejszej sprawie nie jest konieczne. Inwestor zawiadomił bowiem organ o zakończeniu budowy, a tym samym w świetle prezentowanych poglądów niewątpliwym jest, iż stosownie do art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno być doręczone inwestorowi przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpił on do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego. Skoro zatem inwestor zawiadomił o zakończeniu robót w dniu 5 grudnia 2012 r., to termin do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania rozpoczął swój bieg z dniem 1 stycznia 2013 r. i upłynął z dniem 31 grudnia 2015 r. W konsekwencji jeśli zamiarem organu było wymierzenie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu to w celu uniknięcia skutków przedawnienia w tym okresie organ winien był wydać postanowienie o wymierzeniu kary i doręczyć adresatowi. Oznacza to, że pomimo, iż postanowienie wydane zostało przez organ I instancji w dniu 29 grudnia 2015 r. to fakt jego doręczenia dopiero w dniu 4 stycznia 2016 r. powoduje, iż kara wymierzona została po upływie trzyletniego terminu przedawnienia. Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WINB rozważając problematykę przedawnienia trafnie wskazał, że termin ten liczony winien być od końca roku 2012 i upłynął w dniu 31 grudnia 2015 r. Uszło jednak zapewne uwadze WINB, że choć istotnie, jak podkreślił, w terminie tym organ I instancji zdążył wydać postanowienie w przedmiocie kary, to jednak jego doręczenie nastąpiło dopiero po upływie terminu o którym mowa, tj. w dniu 4 stycznia 2016 r. W konsekwencji [...]WINB winien był uchylić postanowienie pierwszoinstancyjne i umorzyć postępowanie w sprawie. W dacie, w której postanowienie pierwszoinstancyjne zostało stronie doręczone, upłynął już bowiem trzyletni okres przedawnienia liczony od końca roku, w którym zgłoszono zakończenie robót. Skoro zaś Sąd uznał, że zasadny jest zarzut przedawnienia karalności, a obowiązkiem organu II instancji było umorzenie wszczętego w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania sieci napowietrznej postępowania, to bezprzedmiotowym jest rozważanie pozostałych zarzutów skargi odnoszących się do szczegółowych kwestii związanych z procedowaniem organów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożył [...] WINB, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej i w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie [...] WINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB oraz umorzył postępowanie administracyjne, podczas gdy organy wydające ww. akty administracyjne nie naruszyły przepisów prawa materialnego, co uzasadniało oddalenie skargi – powyższe uchybienie Sądu I instancji miało istotny wpływ na treść wydanego w sprawie wyroku, gdyż w jego wyniku uchylone zostało prawidłowe postanowienie WINB, którym na inwestora nałożona została kara z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa jest w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, podczas gdy skarga na postanowienie WINB winna zostać oddalona. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 oraz art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że dla skutecznego wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego konieczne jest doręczenie obowiązanemu do jej zapłaty inwestorowi postanowienia wydanego w przedmiocie tej kary przed upływem okresu przedawnienia, podczas gdy dla skutecznego wymierzenia tej kary wystarczające jest wydanie przez właściwy organ postanowienia i wysłanie go adresatowi przed upływem okresu przedawnienia, a data jego doręczenia ma wpływ jedynie na początek biegu terminu, w jakim kara powinna zostać uiszczona; - art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 oraz art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że podstawa wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego uległa przedawnieniu na skutek doręczenia inwestorowi postanowienia PINB po upływie 3-letniego okresu przedawnienia, podczas gdy postanowienie PINB wymierzające wspomnianą karę zostało wydane i wysłane adresatowi w dniu 31 grudnia 2015 r., a zatem jeszcze przed upływem okresu przedawnienia, a fakt doręczenia tego postanowienia inwestorowi w dniu 4 stycznia 2016 r. nie ma znaczenia dla skuteczności wymierzenia kary. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest świadczeniem publicznoprawnym, które powstaje na skutek wydania przez właściwy organ administracji postanowienia (art. 59g ust. 1 i 2 w zw. z art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego). Nie powstaje ona więc z mocy samego prawa w chwili przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego. Jak wynika z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, do kar nakładanych na jego podstawie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1. Stosownie do dyspozycji art. 59g ust. 5 w zw. z art. 59g ust. 1 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, do kar tych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy Ordynacja podatkowa. W konsekwencji, w sprawie ma zastosowanie art. 68 § 1 tej ustawy, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Artykuł 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Odpowiednie zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej oznacza, że nie jest dopuszczalne wymierzenie kary pieniężnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do jego samowolnego użytkowania z uwagi na upływ terminu przedawnienia. W konsekwencji postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno być doręczone inwestorowi przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpił on do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2018 r., II OSK 738/16; z 26 kwietnia 2017 r., II OSK 2160/15; z 2 czerwca 2016 r., II OSK 2394/14). Z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przystąpiono do użytkowania przedmiotowej sieci energetycznej już przed upływem 21 dni od zawiadomienia o zakończeniu budowy, co wynika z protokołu odbioru technicznego, kiedy to obiekty znajdowały się pod napięciem. Zawiadomienia o zakończeniu budowy dokonano 5 grudnia 2012 r. Wobec tego trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, rozpoczął swój bieg z dniem 1 stycznia 2013 r. i upłynął z dniem 31 grudnia 2015 r. Postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania sieci energetycznej zostało wydane przez organ pierwszej instancji, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 29 grudnia 2015 r., jednak zostało doręczone już 4 stycznia 2016 r., a więc już po terminie, o jakim mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Przepis ten wyraźnie wiąże upływ 3-letniego terminu przedawnienia z doręczeniem rozstrzygnięcie ustalającego wysokość należności (odpowiednio: kary pieniężnej), a nie ze wskazywanym w skardze kasacyjnej "wysłaniem do adresata" przed upływem okresu przedawnienia. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że organy nadzoru budowlanego obydwu instancji przeoczyły, iż dla powstania zobowiązania z tytułu kary, nie jest wystarczające wydanie postanowienia, lecz również jego doręczenie przed upływem 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dokonano zawiadomienia o zakończeniu budowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego odpowiednie zastosowanie ma przepis o powstaniu zobowiązania podatkowego z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania, tj. art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Do takich zobowiązań odnosi się przepis art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Obowiązek podatkowy jest definiowany, jako wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawach (art. 4 Ordynacji podatkowej). Stosując tę definicję odpowiednio do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, należy przyjąć, że nieskonkretyzowana, ale wynikająca z przepisów powinność przymusowego świadczenia pieniężnego związana z zaistnieniem zdarzenia określonego w tej ustawie to możliwość wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, powstająca w chwili przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W konsekwencji postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno być doręczone inwestorowi przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpił on do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane. Skoro w okolicznościach przedmiotowej sprawy doręczenie kary nastąpiło po terminie, o jakim mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, istniały podstawy do uchylenia przez Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia i po poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a ponadto zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzenia postępowania administracyjnego. Jak bowiem trafnie ocenił to Sąd I instancji, stwierdzenie przedawnienia oznacza bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 w zw. z art. 123 K.p.a. Mając powyższe na względzie należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej i w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.; art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 oraz art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego; art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 oraz art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.