II SA/Gl 741/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2016 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z dnia [...] r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej [...] kwotę 8.717 (osiem tysięcy siedemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem nr [...] z [...] r. działając na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f i 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j.: Dz. U. 2016, poz. 290) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. nałożył na "A" S.A. (zwaną dalej Spółką lub skarżącą) karę pieniężną w kwocie 60.000,00 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania sieci napowietrznej nN 0,4 kV obw. nr 3 "sieć nN [...]" - [...] ul. [...] zasilanej ze stacji transformatorowej R0249 "[...]" przy ul. [...] w R. Organ ustalił, że roboty budowlane wykonano w oparciu o udzielającą pozwolenia na budowę decyzję Prezydenta Miasta R. nr [...] z [...] r. Ponieważ, zdaniem organu, sporne roboty nie stanowiły przebudowy, to w konsekwencji przed przystąpieniem do użytkowania obiektu należało złożyć stosowne zawiadomienie w przedmiocie zakończenia robót. Jak jednak wskazał PINB, w dniu złożenia zawiadomienia o zakończeniu robót, tj. 5 grudnia 2012 r., sporny obiekt był już użytkowany. Wykazał to złożony wraz z zawiadomieniem protokół odbioru technicznego ostatecznego z 5 grudnia 2012 r., z którego wynika, że linia była pod napięciem. W tej sytuacji organ pierwszej instancji stwierdził, że nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania. Postanowienie, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, zostało Spółce doręczone w dniu 4 stycznia 2016 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła PINB naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady informowania stron postępowania o ich prawach i obowiązkach, jak również zasady budowania zaufania do organów Państwa. Ponadto zarzucono PINB bezprawne odrzucenie wniosków dowodowych, składanych przez skarżącą, a dotyczących przesłuchania dalszych świadków. Owe wnioski dowodowe miały posłużyć w ocenie skarżącej wykazaniu, że sporne roboty w rzeczywistości stanowiły przebudowę sieci, w związku z czym nie było w ogóle wymagane zgłaszanie ich zakończenia. Zarzucono też naruszenie szeregu przepisów Prawa energetycznego, które zobowiązują skarżącą, jako przedsiębiorstwo energetyczne, do utrzymywania stałego dopływu energii dla swych odbiorców. Ponadto podniesiono kwestię przedawnienia spornej kary. Skarżąca wskazała w tej mierze, że PINB nie ustalił daty samowolnego przystąpienia do użytkowania, a zatem nie da się jednoznacznie ustalić, od kiedy rozpoczął swój bieg trzyletni termin przedawnienia kary. W związku z tym termin ów rozpoczął bieg w dniu złożenia zawiadomienia (czyli 5 grudnia 2012 r.) i upłynął w konsekwencji w dniu 5 grudnia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] r. [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżone doń postanowienie pierwszoinstancyjne w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego w pełni podzielając ustalenia dokonane przez PINB, a także zasadność i poprawność wyliczenia wymierzonej kary. Wskazał, że zarzuty odnośnie naruszenia przez PINB zasad prowadzenia postępowania jak również praw procesowych skarżącej nie znajdują potwierdzenia w materiale wyjaśniającym. Odnośnie natomiast kwestii przedawnienia organ II instancji wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, termin przedawnienia spornej kary nie upłynął. W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na fakt, że skarżąca złożyła zawiadomienie o zakończeniu robót należy bowiem uznać, że termin przedawnienia kary wynosi trzy lata, a za początek biegu tego terminu należy uznać koniec roku kalendarzowego, w którym nastąpiło zgłoszenie obiektu do użytkowania. Zgłoszenie złożone zostało w dniu 5 grudnia 2012 r., a zatem początek biegu terminu przedawnienia kary to dzień 31 grudnia 2012 r. Termin ten upływał w dniu 31 grudnia 2015 r., w którym to dniu zostało wydane zaskarżone postanowienie. Należy zatem uznać, zdaniem organu odwoławczego, że PINB dochował trzyletniego terminu. Pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. Spółka, reprezentowana przez r. pr. T. N., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, 7, 8, 78 i 79 k.p.a. poprzez akceptowanie przez organ odwoławczy takiego działania organu I instancji administracji, które nie zmierzało do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i nie zmierzało do pogłębienia zaufania strony do państwa prawa, a także naruszało słuszne interesy faktyczne i prawne skarżącej i nie uwzględniało wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów oraz przesłuchanie świadków w obecności skarżącej. Pełnomocnik zarzucił w tej mierze naruszenie nadto art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ odwoławczy zasady swobodnej oceny dowodów, art. 105 k.p.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z powodu błędnej klasyfikacji inwestycji, która powinna zostać zakwalifikowana jako przebudowa. Oprócz zarzutów proceduralnych pełnomocnik zarzucił nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż inwestycja miała charakter nowej budowy podczas gdy była to przebudowa, art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż sporna inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie pomimo, iż zarówno PINB jak i organ odwoławczy nie ustaliły jednoznacznie kiedy zdaniem organu doszło do przystąpienia do nielegalnego użytkowania, art. 4 ust. 1, art. 6b i art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, a także przepisów art. 21 § 1 punkt 1 i 2 oraz art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. — Ordynacja podatkowa w związku z art. 59 g ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż kara z tytułu nielegalnego użytkowania, którą nałożył PINB na skarżącą nie uległa przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia pierwszoinstancyjnego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Sąd, rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności rozważył zarzut przedawnienia, jako najdalej idący, uznając go za zasadny. Przypomnieć zatem trzeba, iż przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kar, o których mowa, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Przepisy działu III Ordynacji podatkowej przewidują instytucję przedawnienia zobowiązań podatkowych. Zgodnie z art. 68 § 1 cyt. ustawy, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Jeżeli natomiast podatnik nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 § 2 pkt 1). Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania lub z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, którą to tezę w tej mierze obecny skład orzekający podziela w całej rozciągłości, że w stosunku do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego odpowiednie zastosowanie ma przepis o powstaniu zobowiązania podatkowego z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania, tj. art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej – por. np. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2394/14. Jednocześnie zauważyć należy, że w orzecznictwie występuje rozbieżność czy właściwym jest w omawianej kwestii termin przedawnienia trzyletni czy też pięcioletni. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. II OSK 1110/09 przyjął obydwa terminy przedawnienia wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Gdy bowiem inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (zawiadomienie o zakończeniu budowy), to wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przedawnia się z upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Jeżeli zaś inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (zawiadomienia o zakończeniu budowy), to wymierzenie tej kary przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Z kolei w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1853/09, NSA przyjął co prawda jedynie trzyletni termin, ale liczony od złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie lub zawiadomienia o zakończeniu budowy. Z kolei w przywołanym wyżej wyroku sygn. akt II OSK 2394/14 NSA wyraził pogląd, iż do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymierzanej na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 i art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie wyłącznie trzyletni termin przedawnienia wymierzenia tej kary, liczony od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania. Rozstrzygnięcie powyższej rozbieżności w niniejszej sprawie nie jest konieczne. Inwestor zawiadomił bowiem organ o zakończeniu budowy, a tym samym w świetle obydwu poglądów niewątpliwym jest, iż stosownie do art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno być doręczone inwestorowi przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpił on do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane. Skoro zatem inwestor zawiadomił o zakończeniu robót w dniu 5 grudnia 2012 r., to termin do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania rozpoczął swój bieg z dniem 1 stycznia 2013 r. i upłynął z dniem 31 grudnia 2015 r. W konsekwencji jeśli zamiarem organu było wymierzenie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu to w celu uniknięcia skutków przedawnienia w tym okresie organ winien był wydać postanowienie o wymierzeniu kary i doręczyć adresatowi. Oznacza to, że pomimo, iż postanowienie wydane zostało przez organ I instancji w dniu [...] r. to fakt jego doręczenia dopiero w dniu 4 stycznia 2016 r. powoduje, iż kara wymierzona została po upływie trzyletniego terminu przedawnienia. Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia [...]WINB rozważając problematykę przedawnienia trafnie wskazał, że termin ten liczony winien być od końca roku 2012 i upłynął w dniu 31 grudnia 2015 r. Uszło jednak zapewne uwadze [...]WINB, że choć istotnie, jak podkreślił, w terminie tym organ I instancji zdążył wydać postanowienie w przedmiocie kary, to jednak jego doręczenie nastąpiło dopiero po upływie terminu o którym mowa, t.j. w dniu 4 stycznia 2016 r. W konsekwencji [...]WINB winien był uchylić postanowienie pierwszoinstancyjne i umorzyć postępowanie w sprawie. W dacie, w której postanowienie pierwszoinstancyjne zostało stronie doręczone, upłynął już bowiem trzyletni okres przedawnienia liczony od końca roku, w którym zgłoszono zakończenie robót. Skoro zaś Sąd uznał, że zasadny jest zarzut przedawnienia karalności, a obowiązkiem organu II instancji było umorzenie wszczętego w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania sieci napowietrznej postępowania, to bezprzedmiotowym jest rozważanie pozostałych zarzutów skargi odnoszących się do szczegółowych kwestii związanych z procedowaniem organów. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 1.500,00 zł i wynagrodzenie pełnomocnika – 7.200,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. 2015, poz. 1805).