II SA/Gl 234/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi "A" w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na m. in. podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017, poz. 1073 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 8 kwietnia 2016 r. J. O. i A. O., wspólników Spółki Jawnej "B" z siedzibą w C., reprezentowanych przez pełnomocnika, ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu o powierzchni ok. 2700 m2, położonego w C. przy ul. [...], obejmującego część działki o nr ewid. [...] obręb [...]. Podano, że rodzaj inwestycji to zabudowa usługowa obejmująca: 1) budowę budynku handlowego branży spożywczo - przemysłowej o powierzchni sprzedaży do 950 m2, wraz z parkingiem, 2) budowę pylonu reklamowego, 3) rozbiórkę obiektów kolidujących z planowaną inwestycją, 4) realizację urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych dla funkcjonowania obiektu oraz pozostałych elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w jego granicach. W uzasadnieniu wskazano m. in., że działka, której dotyczy wniosek, położona jest na terenie, dla którego Miasto nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analizowanym obszarze znajdują się zabudowane nieruchomości usługowe i handlowe, co jest wystarczające do ustalenia parametrów nowej zabudowy. Organ ustalił w decyzji wymagane wskaźniki. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik "A" Sp. z o.o. z siedzibą w C., zaskarżając ją w całości. Zarzucił: 1) naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niejasne określenie stron decyzji. Według pełnomocnika nie wiadomo, czy stroną decyzji są dwie osoby fizyczne, tj. J. O. i A. O., czy też spółka jawna - "B" Spółka jawna, 2) naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez przeprowadzenie analizy w sposób lakoniczny i wybiórczy oraz brak wyjaśnienia przyjętych w analizie założeń, 3) naruszenie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez nieprawidłowe oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, 4) naruszenie § 3 wskazanego powyżej rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób, 5) naruszenie § 4 ww. rozporządzenia oraz art. 43 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), poprzez nieprawidłowe i niejasne wyznaczenie linii zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium strona została oznaczona prawidłowo, podobnie jak wszystkie parametry inwestycji. Pozwolą one na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego, w którym występuje zabudowa usługowa. Przy ustalaniu linii zabudowy uwzględniono także stanowisko Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. (zawarte w piśmie z dnia [...] r.) i dlatego w ocenie organu wyznaczenie linii nowej zabudowy jest również zgodne z § 4 ust. 2 przytoczonego rozporządzenia. Planowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej z istniejącym zjazdem. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła przez pełnomocnika "A" Sp. z o.o. z siedzibą w C., zaskarżając ją w całości. Zarzucono: 1) naruszenie art. 61 (w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 5) u.p.z.p. w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), poprzez określenie w warunkach zabudowy ilości miejsc parkingowych, 2) naruszenie art. 107 k.p.a., poprzez nieprawidłowe oznaczenie strony decyzji, jako J. O. i A. O., wspólników Spółki jawnej "B". W związku z powyższym wniesiono o uchylenie decyzji SKO oraz decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] lub stwierdzenie nieważności decyzji jako skierowanych do osoby niebędącej stroną w sprawie. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz "A" sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z właściwymi przepisami. W uzasadnieniu podano m. in., że konkretne liczby miejsc parkingowych mogą zostać ustalone jedynie w decyzji o pozwoleniu na budowę. W treści decyzji nr [...] wskazano, iż została ona wydana na rzecz J. O. oraz A. O. jako wspólników spółki jawnej "B". Zarzut ten nie został uznany przez SKO w Częstochowie. Rozstrzygniecie SKO jest sprzeczne ze stanem faktycznym. W treści decyzji [...] wyraźnie wskazano, iż wydano ją na rzecz J. O. oraz A. O. jako wspólników spółki jawnej. Z uwagi na fakt, iż spółka jawna może być podmiotem praw i obowiązków, w szczególności może być stroną decyzji administracyjnych, nie wiadomo, czy stroną decyzji są dwie osoby fizyczne, tj. J. O. i A. O., czy też spółka jawna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dla każdej decyzji administracyjnej istotne znaczenie ma prawidłowe oznaczenie stron postępowania (art. 107 §1 pkt 3 k.p.a). Wniosek został złożony przez "B" Sp. J. z siedzibą w C. Tak też przedsiębiorstwo oznaczone jest w rejestrze. Również pełnomocnictwo do działania w toku postępowania administracyjnego upoważniało do reprezentowania Spółki, a nie osób fizycznych. W decyzji organu I instancji strony z kolei oznaczono jako "Pani J. O. i Pan A. O. wspólnicy Spółki Jawnej "B" z siedzibą w C., ul. [...]." Jest zatem oczywistym, że oznaczenie stron w decyzji nie jest tożsame z oznaczeniem strony wg wniosku. Wg art. 8 §1 i 2 ustawy z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1577 ze zm. – dalej k.s.h.) spółka osobowa może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Spółka osobowa prowadzi przedsiębiorstwo pod własną firmą. Z kolei, jak wskazuje art. 22 §1 k.s.h., spółką jawną jest spółka osobowa, która prowadzi przedsiębiorstwo pod własną firmą, a nie jest inną spółką handlową. W świetle art. 24 § 1 k.s.h. firma spółki jawnej powinna zawierać nazwiska lub firmy (nazwy) wszystkich wspólników albo nazwisko albo firmę (nazwę) jednego albo kilku wspólników oraz dodatkowe oznaczenie "spółka jawna". Spółka jawna jest zatem odrębnym bytem prawnym od jej wspólników i posiada zdolność prawną oraz procesową. Określenie w decyzji stron jako "Pani J. O. i Pan A. O., wspólnicy Spółki jawnej (...)" wyraźnie świadczy, że adresatami decyzji są osoby fizyczne ("Pani", "Pan"), a nie Spółka, jako podmiot praw i obowiązków. SKO tych kwestii nie rozważyło w sposób prawidłowy, akceptując dowolność w oznaczeniu stron. Sąd uznał jednak, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie), bowiem sama Spółka również została wymieniona w decyzji, aczkolwiek pośrednio, skoro bezpośrednimi jej adresatami były osoby fizyczne (wspólnicy). Był to jednak niewątpliwie błąd procesowy, który winien być skorygowany (art. 107 §1 pkt 3 k.p.a.). W kwestii ilości wymaganych miejsc parkingowych należy zauważyć, co następuje: wg art. 54 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 64 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa m. in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Jednocześnie, wg §18 ust. 2 stosowanego na etapie pozwolenia na budowę rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne." Niewątpliwie kwestia obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w tym co do miejsc parkingowych, powinna być przedmiotem decyzji w warunkach zabudowy, choć "(...) brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy, winien precyzyjnie określić liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określenia ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji. (...) nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby określenie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej liczby miejsc postojowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisem takim nie jest z pewnością § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który będzie mieć zastosowanie dopiero na etapie pozwolenia na budowę (...). Takim przepisem szczególnym nie jest także § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589)" (wyrok NSA z 8 października 2015 r., sygn. II OSK 346/14; wyrok WSA w Łodzi z 23 maja 2017 r., sygn. II SA/Łd 220/17). W niniejszej sprawie Prezydent Miasta w decyzji w punkcie 2b wskazał, że konieczne jest zapewnienie miejsc parkingowych, określając jedynie minimalne wymagania. Fakt zawarcia tego rodzaju rozstrzygnięcia w kontrolowanej decyzji był więc dopuszczalny i konieczny. Na marginesie dodać można, że kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa handlowa i usługowa. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r., II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Weryfikując w jego świetle możliwość ustalenia warunków zabudowy organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, zwrócono uwagę, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia własności. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Jeśli działka, na której jest planowana inwestycja, znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy porównywalnej, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji pozytywnej. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja stanowi kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 227/14). Wskazane uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym dodatkowo art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają jednak podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Konieczne jest bowiem precyzyjne dookreślenie adresata decyzji i zachowanie w tym zakresie zasady dwuinstancyjności (art. 15 §1 k.p.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, prawidłowo określając adresata decyzji i bacząc by nie naruszono innych reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.