II SA/Gl 242/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 4 grudnia 2024 r. nr SKO.4104.86.2024 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 1889,51 (tysiąc osiemset osiemdziesiąt dziewięć złotych i pięćdziesiąt jeden groszy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem nadanym dnia 11 stycznia 2025 r. J. N. (dalej: Skarżący, Strona), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 4 grudnia 2024 r. nr SKO.4104.86.2024 w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 1 października 2024 r. nr [...], Prezydent Miasta C. (dalej: organ pierwszej instancji), działając w oparciu o art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 z późn. zm., dalej: u.g.n.): - w pkt 1 decyzji - ustalił opłatę adiacencką na rzecz Gminy Miasto C. w wysokości 94.475,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej w obrębie [...] k.m. 10 jako działka nr [...] o powierzchni 2,7288 ha na skutek podziału oraz wskazał, że opłata stanowi 20% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, - w pkt 2 decyzji - zobowiązał właściciela nieruchomości – Skarżącego do zapłaty opłaty adiacenckiej w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, - w pkt 3 decyzji – ustalił, że za zwłokę w uiszczeniu powyższej opłaty w podanym terminie pobierane będą odsetki ustawowe. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte wobec ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. zatwierdzającej na wniosek Skarżącego podział nieruchomości gruntowej, opisanej powyżej, a oznaczonej jako działka nr [...]. Rada Miasta C. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 20%. Przeprowadzony podział nieruchomości miał na celu uzyskanie lepszej konfiguracji przestrzennej wydzielonych działek, nieruchomość leży w granicy administracyjnej zachodniej części miasta w dzielnicy L. wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskim stopniu intensywności, jest niezabudowana i posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, przed podziałem nieruchomość składała się z jednej działki w kształcie wieloboku o szerokości frontu około 60 m, po podziale powstało 36 działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz działka nr [...] przeznaczona pod wewnętrzną drogę dojazdową, która zapewni skomunikowanie nowopowstałych działek z drogą publiczną. Dla terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do art. 154 ust. 2 u.g.n., przeznaczenie terenu ustalono na podstawie decyzji nr [...] z dnia 30 kwietnia 2020 r., tj. dla części działki [...] obejmującej obszar 19.500 m2 ustalono sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wyznaczony obszar pokrywa się z powierzchnią działek nr [...] – [...]. Pozostała część działki w stanie przed podziałem pokrywająca się z powierzchnią działki nr [...] w ewidencji gruntów posiada przeznaczenie rolne, zatem zgodnie z art. 92 u.g.n. obszar ten został pominięty przy ustalaniu wartości nieruchomości. Na podstawie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia 11 grudnia 2023 r. organ stwierdził, że w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost wartości nieruchomości. W ocenie organu operat szacunkowy spełnia wymogi zawarte zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1832). W celu określenia wartości nieruchomości przed podziałem, do porównań przyjęto 6 transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych znajdujących się w przedziale powierzchni od 2.500 m2 do 30.000 m2 (str. 11 operatu), których cena 1 m2 kształtowała się na poziomie od 37,26 zł do 61,79 zł. Dla nieruchomości po podziale, do porównań przyjęto 12 transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych znajdujących się w przedziale powierzchni od 300 m2 do 1.000 m2 (str. 13 operatu), których cena 1 m2 kształtowała się na poziomie od 75,03 zł do 145,18 zł. Dodatkowym kryterium przy wyborze nieruchomości do porównań po podziale był pośredni dostęp do drogi publicznej. Do wyceny nieruchomości wykorzystano podejście porównawcze, dla stanu przed podziałem zastosowano metodę porównywania parami, natomiast dla stanu po podziale metodę korygowania ceny średniej. Organ stwierdził, że dokonując wyceny rzeczoznawca w sporządzonej opinii szczegółowo opisał nieruchomość wycenianą. Dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości. Uzasadnił wybór wybranego do wyceny podejścia i wyjaśnił zastosowane przez niego metody wyceny. Autor operatu sporządził charakterystykę nieruchomości przyjętych do porównania, dokonał opisu cech rynkowych i nadał im odpowiednie wagi w celu dokonania wyceny. Wyliczył wartość 1 m2 na kwotę 45,52 zł i oszacował wartość wycenianej nieruchomości na kwotę 822.719 zł. Wartość 1 m2 nieruchomości po podziale o polepszonych parametrach tj. działek nr [...]-[...] przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową rzeczoznawca określił na poziomie 75,03 zł. Wobec tego wartość nieruchomości po podziale wynosi 1.295.097 zł. W wyniku dokonanego podziału nastąpił wzrost wartości w kwocie 472.378 zł, zatem 20% różnicy wynosi 94.475,60 zł. Rzeczoznawca odniósł się do przekazanych przez Skarżącego uwag (pismo z dnia 6 maja 2024 r.), w odpowiedzi z dnia 21 maja 2024 r. wyjaśnił, że kontroperat wskazany przez Stronę sporządzony został w 2017 r. i obejmował wycenę nieruchomości według innego stanu prawnego i faktycznego, ponadto wobec upływu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia utracił ważność. Odnośnie pozostałych uwag, wskazał, że wymienione informacje znajdują się w rozdz. 7.3, 8 i 9. Analiza spełnia kryteria zawarte w § 3 rozporządzenia, a przyjęta ilość nieruchomości przyjętych do porównania jest wystarczająca do zastosowania podejścia porównawczego przy zastosowaniu metody porównywania parami. W odpowiedzi na pismo Strony z dnia 20 czerwca 2024 r., rzeczoznawca wskazał, że wniesione uwagi są powieleniem stanowiska uprzednio złożonego, na które udzielono wyjaśnień. W kolejnym piśmie z dnia 21 sierpnia 2024 r. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o zlecenie sporządzenia nowego operatu. Organ nie dopatrzył się nieprawidłowości mających stanowić podstawy do zakwestionowania ustalonej wartości nieruchomości przed i po podziale, i ustalił opłatę w wysokości wskazanej w decyzji. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji Skarżacy podkreślił nieuwzględnienie wniosku o zlecenie sporządzenia operatu przez innego biegłego, wskazując na braki operatu. Skarżący zakwestionował dobór działek przyjętych do porównania przed podziałem, zdaniem Skarżącego biegła błędnie przyjęła wagę lokalizacji na 22% zamiast 50%, błędnie przyjęła kwalifikację cech z uwagi na uzbrojenie w sieć techniczną i kształt działki, zakwestionował też charakterystykę rynku nieruchomości przyjętego do operatu, zaznaczając, że natężenie ruchu na [...], brak dogodnego dostępu do usług publicznych, handlowo-usługowych oraz infrastruktury społecznej, zmniejszają wartość nieruchomości po podziale. Operat pomija również, w ocenie Skarżącego, konieczność wycięcia roślinności, braku kanalizacji oraz położenie w strefie uciążliwości z pobliskimi drogami publicznymi. Biegła nie odniosła się merytorycznie do operatu wskazanego przez Skarżącego, zaś organ nie ustosunkował się do zarzutu różnic wartości 1 m2 przyjętej w operacie oraz kontroperacie. Wskazał końcowo, że Skarżący zdaje sobie sprawę, że operat stracił ważność, jednak metoda szacowania wskazuje na możliwość poszerzenia przyjętej do porównania bazy nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 4 grudnia 2024 r. nr SKO.4104.86.2024, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i przywołał treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Następnie wskazał, że wszczęcie postępowania miało miejsce przed upływem 3 lat od dnia ostateczności decyzji podziałowej z dnia 29 kwietnia 2021 r. W dniu ostateczności decyzji podziałowej obowiązywała uchwała w przedmiocie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy nie dopatrzył się nieprawidłowości w sporządzeniu operatu oraz nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustalonej wartości nieruchomości przed i po podziale. Zdaniem Kolegium, operat sporządzono w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości. Rzeczoznawca określiła wartość rynkową nieruchomości gruntowej przed podziałem według stanu na dzień 29 kwietnia 2021 r. oraz według cen aktualnych na dzień 24 maja 2021 r. na kwotę 822.719 zł. Natomiast wartość rynkową nieruchomości po podziale według stanu oraz cen na dzień 24 maja 2021 r. określiła na kwotę 1.295.097 zł. Różnica wskazuje na wzrost wartości nieruchomości, zatem opłata została w ocenie organu odwoławczego ustalona prawidłowo. Kolegium zwróciło uwagę, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność operatu, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Podważenie prawidłowości operatu może nastąpić w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., tego rodzaju ocena operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie została jednak w sprawie przedłożona. Wyjaśnił, iż skoro operat nie budził wątpliwości co do jego prawidłowości, to nie zachodziła potrzeba zlecenia opracowania nowego operatu innemu rzeczoznawcy. W kwestii wniosku o przeprowadzenie rozprawy wyjaśnił, że na gruncie rozpoznawanej sprawy organ nie dopatrzył się konieczności jej przeprowadzenia. Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podnosząc względem zaskarżonej decyzji zarzuty naruszenia: - art. 98a ust. 1a w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwie zastosowanie i oparcie zaskarżanej decyzji na wadliwym operacie szacunkowym, sporządzonym w oparciu o błędne założenia rzeczoznawcy majątkowego, - art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez zaakceptowanie błędnego przyjęcia do porównania również nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa oraz przyjęcie nielicznej bazy nieruchomości, - art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez porównanie działek o zupełnie innych walorach, z pominięciem wymogu korygowania ze względu na cechy różniące nieruchomości, pominięcie cech obniżających wartość nieruchomości przed podziałem, jak brak kanalizacji, położenie w strefie uciążliwości, zadrzewienie, zalesienie działki jak i konieczność wycięcia roślinności, - art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 80 i art. 81a k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w tym zaniechanie poddania merytorycznej ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę, skutkującymi błędnym ustaleniem wartości nieruchomości zarówno przed jak i po jej podziale oraz pominięcie materiału przedłożonego do odwołania oraz dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 29 kwietnia 2017 r. przez innego rzeczoznawcę. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu z operatu z dnia 29 kwietnia 2017 r., dowodu z zestawienia [...] biur nieruchomości ofertowych cen działek niezabudowanych, a także z dowodu z kontroperatu innego rzeczoznawcy, który na zlecenie Skarżącego jest w trakcie opracowywania. W uzasadnieniu zaakcentował błędne oparcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o operat szacunkowy wydany w sprawie. Skarżący zwrócił uwagę, że niezasadny jest pogląd organu odwoławczego, iż strona skarżąca podnosząc zarzuty przeciwko operatowi szacunkowemu powinna przedstawić przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej lub wnioskować o jej przeprowadzenie, zdaniem Skarżącego zawarte w operacie stanowisko wymagało szczegółowego rozważenia przez organ odwoławczy albo poddania ocenie organizacji zawodowej, organy były bowiem zobligowane do oceny wartości operatu szacunkowego, co obejmuje zarówno podejście, metodę i technikę szacowania przyjętą przez rzeczoznawcę. Zdaniem Skarżącego treść uzasadnienia decyzji organów prowadzi do wniosku, że uchyliły się one od rzetelnej oceny wartości dowodowej sporządzonego przez rzeczoznawcę. Także rezygnacja z przeprowadzenia rozprawy, umożliwiająca wyjaśnienie wątpliwości przy udziale Skarżącego oraz rzeczoznawcy, była w ocenie Skarżącego niezasadna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W dniu 15 kwietnia 2025 r. do akt wpłynęło pismo Skarżącego z dnia 8 kwietnia 2025 r. do którego przedłożono prywatny kontropertat szacunkowy z dnia 7 kwietnia 2025 r., nadto w piśmie Skarżący zarzucił, że rzeczoznawca nie była obecna podczas oględzin nieruchomości (karta nr 27-52 akt sądowych). Postanowieniem z dnia 22 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 242/25 Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać na regulację art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), stosownie do której sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach, sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem oceny Sądu uczyniona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z brzmieniem art. 98a ust. 1 tej ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Wskazany termin, 3 lat liczonych od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne, zostaje zachowany, jeżeli przed jego upływem zostanie doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu (zob. E. Klat-Górska (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, WKP 2024). Jak wynika z akt sprawy, w rozpoznawanej sprawie termin ten został zachowany (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 18 kwietnia 2024 r.). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a). W dniu ostateczności decyzji zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości oznaczonej nr [...], obowiązywała Uchwała Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału na działki (§ 1 Uchwały, 20% różnicy wartości przed i po podziale). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). W toku postępowania została sporządzona opinia szacunkowa z dnia 11 grudnia 2023 r. Operat szacunkowy sporządzany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości. Na gruncie niniejszej sprawy rzeczoznawca ustaliła wartość nieruchomości objętej postępowaniem przed podziałem na kwotę 822.719 zł oraz wartość tej nieruchomości po podziale na kwotę 1.295.097 zł (str. 26 operatu). Tym samym w oparciu o te ustalenia, organ pierwszej instancji ustalił, iż opłata adiacencka, przy przyjętej Uchwałą stawce 20% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, wynosi 94.475,60 zł. Według dominującego orzecznictwa sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. To autor operatu, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne, dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. O taką ocenę można zatem wystąpić we własnym zakresie, co było uprawnieniem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2600/14). Wbrew stanowisku skargi, organ nie ma obowiązku, by czynić to z urzędu, gdy nie znajduje podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie, co nie zwalnia organów od oceny wartości dowodowej sporządzonego operatu, w tym rozważenia zgłaszanych względem operatu uwag i wątpliwości. Operaty szacunkowe niewątpliwie oceniane są bowiem przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Ponadto organ może samodzielnie ocenić wartość dowodową operatu, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3065/14). Powyższe rozważania, w szczególności co do zakresu samodzielnej oceny przez organ wartości dowodowej operatu szacunkowego, wiążą się niewątpliwie z dostrzeżonym przez Sąd na gruncie rozpoznawanej sprawy naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., stanowiącej konkretyzację art. 78 Konstytucji RP. Na organie odwoławczym spoczywa bowiem obowiązek rozpoznania sprawy, w tym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, dokonania oceny materiału dowodowego oraz wykładni przepisów prawa materialnego. Środek odwoławczy powinien stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. 5, Warszawa 2007, s. 7). W orzecznictwie i literaturze przedmiotu akcentuje się, że istota administracyjnego toku instancji wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3400/19, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021). Zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań dwuinstancyjności postępowania, nie jest nim bowiem zaakceptowanie ustaleń organu pierwszej instancji, w zasadniczej kwestii jaką jest ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego oraz zgłaszanych względem jego treści wątpliwości, przy jednoczesnym braku wskazania jakie okoliczności i dowody stanowiły o podzieleniu ustaleń organu pierwszej instancji. W złożonym odwołaniu Skarżący podkreślił szereg istotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy okoliczności. Zwrócił uwagę, że w odniesieniu do nieruchomości przyjętych do porównania do nieruchomości przed podziałem przyjęto nieliczną bazę nieruchomości, tj. 6 działek niezabudowanych, zakwestionował powierzchnię przyjętych do porównania nieruchomości, a także ich odległość w stosunku do analizowanej działki, zauważając dodatkowo, że waga lokalizacji została przyjęta na 22% podczas gdy dla nieruchomości gruntowych wynosi 50%, zakwestionował też klasyfikację cech z uwagi na uzbrojenie w sieć techniczną i kształt działki, zauważył brak podania źródła poczynionych ustaleń w zakresie preferencji potencjalnych nabywców zawartych na str. 12 operatu, wskazał na brak przełożenia na wartość nieruchomości zasadnie odnotowanych w operacie elementów jak: dostęp do usług publicznych i handlowo-usługowych, głównych arterii komunikacyjnych, komunikacji miejskiej, placówek handlowo-usługowych, infrastruktury społecznej (str. 3-4 odwołania), wskazał też na pominięcie czynników negatywnych mogących mieć znaczenie dla zamierzeń inwestycyjnych jak konieczność wycięcia roślinności, brak kanalizacji, położenie w strefie uciążliwości z pobliskiej drogi publicznej, tj. odległość 250 metrów od [...], podniósł również zarzut nieodniesienia się przez rzeczoznawcę w sposób merytoryczny do uwag Skarżącego przekazanych rzeczoznawcy przez organ pierwszej instancji pismem z dnia 14 maja 2024 r., w tym dotyczących wpływu opisanych przez Stronę uciążliwości na wartość wycenianej nieruchomości (str. 5 odwołania), wyraził również niezrozumienie dla ustalonego wzrostu wartości 1 m2 po podziale na 76,46% w roku 2021, w sytuacji gdy ta sama nieruchomość wyceniana w roku 2017 zanotowała po podziale wzrost wartości o 4,99%, a także nieodniesienie się do tej wątpliwości przez rzeczoznawcę (str. 5 i 8 odwołania), wskazał też w oparciu o przedłożone zestawienie biur nieruchomości z rynku lokalnego, że najniższa cena w obrębie 5 km od ulicy [...] wynosi około 80 zł/m2 (str. 9 odwołania). Tymczasem pomimo obowiązku spoczywającego na organie odwoławczym – argumenty te nie zostały poddane analizie, organ odwoławczy nie wyjaśnił czy rzeczoznawca odniosła się do uwag zgłaszanych przez Skarżącego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, nie odwołał się do pism rzeczoznawcy z dnia 21 maja 2024 r. i z dnia 24 lipca 2024 r., nie ocenił czy argumentacja odwołania oraz zgłaszane zarzuty wymagają ponownego zwrócenia się do rzeczoznawcy, nie przedstawił argumentacji na poparcie przyjętego stanowiska. Nie odniósł się również do przedłożonych do odwołania załączników, tj. materiału poglądowego w postaci zdjęć działek, zestawienia prezentowanych przez biura nieruchomości cen 37 działek niezabudowanych będących przedmiotem obrotu położonych w podobnej lokalizacji. Nie ocenił czy rzeczoznawca wyjaśniła przesłanki doboru nieruchomości przyjętych do porównania, w szczególności w kontekście zgłaszanych zarzutów co do ich powierzchni (od 2.684 m2 do 28.1164 m2 przed podziałem, oraz 532 m2 do 1.073 m2 po podziale, str. 21, 23 operatu szacunkowego) oraz odległości od nieruchomości wycenianej, a także czy w wystarczającym stopniu uzasadniła wybrane cechy wpływające na ich wartość i jakimi przesłankami kierowano się badając rynek nieruchomości. Wyjaśnienia również zabrakło czy rzeczoznawca odniosła się do uwag co do różnicy pomiędzy wartością 1 m2 przed podziałem ustalonego na 42.52 zł/m2, a wartością po podziale 75,47 zł/m2. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy nie dokonał stosownego rozważenia podnoszonej argumentacji przez Odwołującą się stronę. Jak zauważa się natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych, wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1194/11). Brak należytego umotywowania istotnej dla sprawy kwestii prowadzi do naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 862/12, wyrok, H. Knysiak-Sudyka (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023). Jak natomiast wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, po przywołaniu stanu sprawy i przepisów mających w niej zastosowanie (str. 1-4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), organ odwoławczy poczynił ustalenia (str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), przywołał orzecznictwo (str. 5-6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), a następnie wskazał, że po ponownej ocenie operatu szacunkowego Kolegium "nie dopatrzyło się nieprawidłowości w jego sporządzeniu", operat sporządzono "w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości", "zawiera elementy wymienione w § 79 rozporządzenia", a po przywołaniu wniosków operatu stwierdził, że "opłata adiacencka została ustalona w sposób prawidłowy", wyjaśniając, że nie może wkraczać w merytoryczną zawartość opinii, która to ocena należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (str. 6-7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), oraz przywołał orzecznictwo w kwestii podważenia prawidłowości sporządzenia operatu (str. 8-9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), końcowo wskazał, że operat "nie budzi wątpliwości" Kolegium, zatem nie zachodzi potrzeba zlecenia opracowania operatu innemu rzeczoznawcy czy dopuszczenia dowodu z operatu z dnia 29 kwietnia 2017 r. (str. 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), a przeprowadzenie wnioskowanej rozprawy nie zapewni przyspieszenia lub uproszczenia postępowania (str. 11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Przywołane fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wyraźnie wskazują na zaniechanie uczynienia zadość zasadzie dwuinstancyjności oraz zasadzie przekonywania, a tym samym na uchybienie przepisom postępowania. W świetle przywołanych wymogów, nie spełnia zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzenie organu odwoławczego, iż operat "nie budzi wątpliwości" (str. 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), w sytuacji gdy stwierdzenie to nie zostało uzupełnione dalszymi rozważaniami w kontekście ustaleń przeprowadzanych w sprawie, oceny zgromadzonego materiału dowodowego (pism z dnia 30 kwietnia 2024 r., 21 maja 2024 r., 30 czerwca 2025 r., 24 lipca 2024 r.), oraz już przytoczonych szczegółowo powyżej zarzutów odwołania. Należy pamiętać, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję oraz obowiązek do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonanie na ich podstawie ponownej oceny, w oparciu o cały materiał zgromadzony w aktach sprawy, względnie uzupełniony w zakresie art. 136 § 1 k.p.a. Odnotowania wymaga, iż podniesiona przez stronę skarżącą argumentacja w środku zaskarżenia obliguje organ odwoławczy nie tylko do rozważenia jej zasadności, ale i odniesienia się do niej w uzasadnieniu. Należy mieć na uwadze, że brak odniesienia się do kwestii mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia może stanowić o nierozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Powyższe stało się podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zwraca również uwagę, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego składa się w znacznej części z przytoczenia orzecznictwa (str. 5-6, str. 7, str. 8-10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), co ma wpływ na jego czytelność, a jednocześnie na uchybienie wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., co również może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie budziło wątpliwości Sądu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 15, art. 11 i art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. wyraźnie nakazuje, by organ podał i omówił w uzasadnieniu decyzji istotne dla rozstrzygnięcia fakty i dowody. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, w tym nieodniesienie się do istotnej argumentacji podnoszonej przez stronę, narusza zasady postępowania administracyjnego. Ponadto organ winien tak prowadzić postępowanie, by wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy (zasada przekonywania, art. 11 k.p.a.), pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Sąd nie wskazuje rozstrzygnięcia, jednakże zauważa, że powyższe uchybienia nie pozwalają na dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej, stąd też uzasadnione stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do wskazań, które wprost wynikają z przedstawionych powyżej rozważań Sądu, uzasadniając swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Odniesie się również do przedłożonego przez Skarżącego w toku postępowania materiału dowodowego, w tym załączników odwołania, jak również stanowiącego poparcie stanowiska Skarżącego - operatu z dnia 8 kwietnia 2025 r. Pobocznie zauważenia wymaga, iż w aktach sprawy winna znaleźć się również powołana przez organ decyzja nr [...] z dnia 30 kwietnia 2020 r. (str. 4 uzasadnienia organu pierwszej instancji). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 1.889,51 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na który składa się uiszczony wpis sądowy. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.