II SA/Gl 248/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi B.G., D.B, J.B, D.B., P.B., A.B., A.B., T.W., M.M., E.S., J.H., A.K-S., na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Starosta [..], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – dalej u.g.n.), art. 104, art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], składającej się z działek o aktualnych numerach geodezyjnych: 1 o pow. 0,0109 ha, 2 o pow. 0,0308 ha, 3 o pow. 0,0068 ha, 4 o pow. 0,0062 ha, 5 o pow. 0,0813 ha, karta mapy 1 obrębu R., ujawnionych w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej dla nieruchomości będącej własnością Gminy Miasta R., przez Sąd Rejonowy w R. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. W uzasadnieniu podano m. in., że aktem notarialnym Rep. A nr [...] sporządzonym w dniu [...]r. w Państwowym Biurze Notarialnym w R., B. B. sprzedała w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 zez zm.) Państwu - Urzędowi Miejskiemu w R. całą swoją nieruchomość o pow. 0,1360 ha, położoną przy ul. [...], za cenę 77.056 zł. Z §2 tegoż aktu notarialnego wynika, iż przejęta nieruchomość przeznaczona była pod zajezdnię autobusową, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. W ocenie Starosty pozyskane w przeprowadzonym postępowaniu dokumenty potwierdzają niezbicie funkcjonowanie zajezdni autobusowej. Mając na uwadze całokształt okoliczności, organ I instancji stanął na stanowisku, że wobec bezspornego udowodnienia funkcjonowania zajezdni, jedynym rozstrzygnięciem kończącym przedłużające się postępowanie jest uznanie tego faktu, jako realizację celu wywłaszczenia, co stanowi przesłankę odmowy zwrotu nieruchomości. Od decyzji wydanej w I instancji B. G., T. W., M. M., E. S., J. H., A. K.-S., A. B., A. B., J. B., D. B. i P. B., złożyli w przepisanym terminie odwołanie, wnosząc w nim o uchylenie decyzji i jej zmianę, poprzez nakazanie Gminie R. zwrotu na ich rzecz wskazanych działek. W ocenie odwołujących zaskarżona decyzja narusza prawo, w szczególności art. 21 i art. 64 Konstytucji, odnośnie poszanowania przez RP praw nabytych i prawa dziedziczenia. Odwołujący stoją na stanowisku, że cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, a zatem zwrotowi podlega pozostała część, przeznaczona od samego początku na parking, zamiast zajezdnię autobusową. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 9a, art. 136, art. 137 i art. 216 ust. 1 u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty [...] z [...]r. o odmowie zwrotu nabytej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podał m. in., że nie budzi wątpliwości organu odwoławczego jedynie to, iż przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Państwa z przeznaczeniem jej pod zajezdnię autobusową, na co wskazuje treść § 2 aktu notarialnego z [...]r. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy wskazują jednoznacznie, że urządzona na działce nr 2 droga jest drogą publiczną kategorii powiatowej. Niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeżeli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży nieruchomości) lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W materiale dowodowym sprawy brak jest jednak dokumentów, w oparciu o które ulica [...], usytuowana m. in. na działce nr 2, została zaliczona do kategorii dróg powiatowych, co będzie wymagało uzupełnienia przez Starostę [...] w ponownie przeprowadzonym przez ten organ postępowaniu. Odnosząc się natomiast do kwestii odmowy zwrotu pozostałych, składających się na przedmiotową nieruchomość działek, stanowisko Starosty jest przedwczesne. W ocenie Wojewody w dalszym ciągu nie wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości, czy nieruchomość ta w całości, czy też w części została wykorzystana zgodnie z celem jej nabycia. Wojewoda zauważa, że organ I instancji, mimo zaleceń organu nadzoru zawartych w poprzedniej decyzji z [...] r. [...], nie przeprowadził oględzin spornej nieruchomości z udziałem stron postępowania, powołanych świadków oraz geodety, który dokonałby identyfikacji tej nieruchomości w terenie, co z kolei dałoby możliwość ustalenia, czy została ona w całości, czy też tylko w części wykorzystana pod zajezdnię autobusową. Ustalenie tych faktów ma istotne znaczenie z punku widzenia art. 137 u.g.n., zgodnie z treścią którego, w przypadku gdy cel wywłaszczenia (nabycia) został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości, zwrotowi podlega niewykorzystana jej część. Nadto, Starosta nie podjął żadnych czynności w celu pozyskania innych świadków, na których można by powołać mieszkańców bezpośrednio sąsiadującego ze sporną nieruchomością osiedla mieszkaniowego; tych, którzy w okresie urządzania, a następnie funkcjonowania zajezdni autobusowej, zamieszkiwali na osiedlu, co również wskazano w ostatniej decyzji organu nadzoru. Organ nadzoru zwraca ponadto uwagę na pominięcie przez Starostę [...] w prowadzonym postępowaniu dzierżawcy zabudowanej działki nr 4, wydzielonej z działki nr 6, powstałej z podziału działki nr 7, któremu niewątpliwie służy przymiot strony tego postępowania, co stanowi istotne naruszenie przepisów k.p.a. Za przekazaniem przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji przemawia konieczność przeprowadzenia przez ten organ szeregu czynności dowodowych. Istotne braki w postępowaniu wyjaśniającym nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Skargę na decyzję Wojewody [...] w K. z dnia [...] r., znak [...] złożyli B. G., T. W., M. M., E. S., J. H., A. K.-S., A. B., A. B., D. B., J. B., D. B. i P. B. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136, art. 137, art. 140 i art. 216 u.g.n. Mając na względzie wskazane zarzuty, Skarżący wnieśli uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. i zmianę, poprzez ustalenie wyrokiem, że skarżącym przysługuje prawo do zwrotu zbędnie wywłaszczonych działek o numeracji: 1 o pow. 109 m2, 3 o pow. 68 m2, 4 o pow. 62 m2 5 o pow. 813 m2, o łącznej powierzchni 1052 m2, ujawnionych w KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R., Wydział Ksiąg Wieczystych, jako własność Gminy Miasta R., oraz przeprowadzenie dowodów uzupełniających. W uzasadnieniu podano m. in., że stan faktyczny w pewnym zakresie w sprawie był dotychczas między stronami bezsporny. Tymczasem, jak się okazało, budynek bazy wraz z gruntem stanowił własność prywatną M. K. z R., od której śp. K. W. i śp. Z. C. nabyli w całości nieruchomość i do roku 1994 r. pobierali czynsz dzierżawny od zarządcy i użytkownika budynku bazy WPK Oddział w R. W tym stanie rzeczy, reprezentowany dotychczas przez Gminę Miasta R. stan faktyczny i prawny użytkowania bazy przez WPK Odział R., wykazał ostatecznie zmianę celu wywłaszczenia, okazało się bowiem bezspornie i zgodnie z prawdą, iż WPK Oddział R., dzierżawił grunt i budynek od osoby prywatnej, co w warunkach PRL miało charakter tymczasowy. Takie postępowanie było niezgodne z ustrojem społeczno – gospodarczym. Dodali także, iż spójność funkcjonalna przepisów o zwrocie zbędnie wywłaszczonych nieruchomości wynika również z treści art. 242 u.g.n. Przepis ten stanowi co prawda o bezpośrednim działaniu u.g.n. nie tylko od daty wejścia jej w życie lecz - wobec braku przepisów przejściowych – także od dnia 1 stycznia 1998 r. To bezpośrednie działanie nowej ustawy musi jednak uwzględniać ochronę praw nabytych na podstawie przepisów poprzedniej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). Wszystkie działania w latach 1977 - 1987 na nieruchomości skarżących bez zezwoleń, zgody, czy innych postanowień władz urbanistyczno - architektonicznych nie mogą korzystać w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) z ochrony prawnej i z tego względu skarga winna znaleźć uwzględnienie w całości, jako zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym w RP. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Nie ma zatem wątpliwości, że sąd administracyjny orzeka co do zasady kasatoryjnie, zaś w świetle przywołanego wyżej art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję (postanowienie) organu administracji może polegać na uchyleniu zaskarżonego aktu, stwierdzeniu jego nieważności albo stwierdzeniu wydania wymienionego aktu z naruszeniem prawa. Sąd nie ustala na nowo stanu faktycznego, nie przeprowadza w tym celu postępowania dowodowego (por. art. 106 §3 p.p.s.a.), a więc co do zasady nie może orzec merytorycznie. Zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie ocena, czy organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, czy zgromadzony przez organy materiał dowodowy został prawidłowo oceniony, czy stan faktyczny w sprawie został prawidłowo ustalony i czy zostały w sprawie zastosowane właściwe przepisy, prawidłowo zinterpretowane. "Przyznanie sądom administracyjnym kompetencji do merytorycznego rozpoznania doprowadziłaby do wyręczania administracji publicznej w realizacji powierzonych zadań (por. T. Woś, Reforma sądownictwa administracyjnego - projekty dalekie od ideału, Państwo i Prawo, 2001, z. 7, s. 31). Tymczasem zgodnie z zasadą trójpodziału władz, wyrażoną w art. 10 Konstytucji, sądownictwo administracyjne nie może doprowadzić do zastępowania administracji publicznej w wykonywaniu przez nią ustawowo określonych kompetencji, a tym samym wkroczyć w sferę władzy wykonawczej. (...) »Sprawowanie kontroli« oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach. (...) Poddanie działalności administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego oznacza, że w sprawach objętych tą kontrolą nadal mamy do czynienia ze sprawami administracyjnymi, organ administracji zaś, jako podmiot administrujący, nadal nie przestaje być odpowiedzialny za administrowanie." (M. Masternak – Kubiak, Komentarz do art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Lex-el; por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo, 1999, z. 12, s. 22 – 23). W niniejszej sprawie skarga dotyczyła decyzji organu odwoławczego, która uchylała rozstrzygnięcie organu I instancji, głównie z uwagi na braki dowodowe, niepozwalające na zajęcie jednoznacznego stanowiska. W świetle powyższych uwag Sąd administracyjny nie może uzupełnić postępowania dowodowego, gdyż zgodnie z art. 106 §3 p.p.s.a. Sąd może jedynie, z urzędu lub na wniosek stron, przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Trafnie do istoty postępowania dowodowego odniósł się NSA w wyroku z dnia 6 października 2005 r., II GSK 164/05, ONSA WSA 2006, nr 2, poz. 45. Sąd stwierdził w nim, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu (art. 106 § 3) będzie dopuszczalne w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem tego postępowania – jak zauważa dalej NSA – nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Możliwości dowodowe Sądu są zatem znacznie ograniczone, a w szczególności wyłączona jest możliwość przesłuchiwania świadków, których potrzebę przesłuchania słusznie dostrzegł organ odwoławczy. Wszelkie dostępne dowody, wskazane w zaskarżonej decyzji, jeśli tylko mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, powinny być przeprowadzone. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Doprecyzowanie wskazanych wyżej regulacji ogólnych znajdziemy m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga też, by w toku postępowania organy administracji publicznej aktywnie podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.), a więc, by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zrealizowaniu powyższych dyrektyw służyło kasatoryjne rozstrzygnięcie organu II instancji. Przy tym organ odwoławczy nie mógł przeprowadzać postępowania dowodowego w tak istotnym zakresie samodzielnie, bowiem naruszyłby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.; por. np. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06, LEX nr 338621; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 stycznia 2013 r., II SA/Łd 1004/12, LEX nr 1348407). Istotne dowody, które pojawiłyby się dopiero na etapie postępowania odwoławczego, nie mogłyby być ocenione przez organy obu instancji, a to naruszałoby także art. 78 Konstytucji. Prawa Skarżących będą jednak realizowane w toku dalszego postępowania, będą bowiem mieli możliwość zaskarżania zapadłych rozstrzygnięć. Ostatecznego rozstrzygnięcia Sąd nie może tu przesądzić, gdyż postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, a zebrane dowody mogą mieć wpływ na ustalenie stanu faktycznego. Sąd nie może również orzec co do istoty, zmieniając zaskarżoną decyzję, czego de facto domagali się Skarżący. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.