II SA/Gl 250/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie: NSA Ewa Krawczyk WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi A.K. i Z.K. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu, 2. zasądza od Gminy G. solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w G. w dniu [...] roku podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta G. dotyczącej terenu zlokalizowanego po północnej stronie projektowanej autostrady [...], stanowiącego dzielnicę O. Projekt zmiany planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] do [...]r. O wyłożeniu projektu do publicznego wglądu Prezydent Miasta G. zawiadomił w drodze ogłoszenia w lokalnej prasie w dniu [...]r. w tym też dniu zawiadomienie o wyłożeniu planu doręczono skarżącym. Pismem z dnia [...] roku A. i Z. K., jako właściciele działki oznaczonej nr [...], położonej w G. przy ul. [...], a więc na terenie objętym projektem zmian, wnieśli zarzut co do lokalizacji częściowo na ich działce ronda (między ul. [...] i ul. [...]), postulując przesunięcie jego położenia w kierunku południowym. Zarządzeniem z dnia [...] roku Prezydent Miasta G. postanowił nie uwzględnić w/w zarzutu kierując go do rozpatrzenia przez Radę Miejską w G. podczas sesji w dniu [...]r., o zwołaniu której skarżący zostali powiadomieni w dniu [...]r. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] roku Nr [...] Rada Miejska w G., powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz na art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) zarzut ten odrzuciła. W uzasadnieniu uchwały Rada podkreśliła, iż już w dotychczas obowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Gliwice z 1994 r. działka wnoszących zarzut była przeznaczona częściowo pod "obwodnicę O." oznaczoną w tym planie symbolem GP2/2, wytyczoną zgodnie z przebiegiem jaki wynikał już z wcześniejszego jeszcze planu zagospodarowania przestrzennego (z [...]r. – gdzie w liniach rozgraniczających miała szerokość [...] m). W kwestionowanym obecnie projekcie planu zmniejszono nawet rezerwę terenu pod projektowane w tym miejscu rondo. Zarówno wcześniej jak obecnie południowo-zachodni narożnik działki nr [...] (około [...] m2) położony jest na terenach komunikacji, w liniach rozgraniczających skrzyżowania – ronda, którego szczegółowy sposób rozwiązania zostanie opracowany na późniejszym etapie. Rada stwierdziła, że wybierając taki wariant usytuowania ronda i przebiegu oraz parametrów dróg, które będzie ono obsługiwało, wybrano wariant najbardziej optymalny, powodujący najmniej wyburzeń, w najmniejszym stopniu wkraczający w prawa własności. Wzięto przy tym pod uwagę stale wzrastające natężenie ruchu samochodowego oraz niemożność zapewnienia odpowiedniej przepustowości i parametrów pojazdów ulicą [...]. Podkreślono również, że mając na uwadze m.in. interes właścicieli działki nr [...] zamieniono (zmniejszono) klasy wszystkich ulic łączących się w sąsiedztwie tej działki. Wskazano również na uprawnienia wynikające z treści art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do sądu na tę uchwałę A. i Z. K. wnieśli o jej uchylenie zarzucając, że istnieje możliwość przesunięcia planowanej ulicy o kilkaset metrów na niezabudowane tereny i wybudowania ronda w innym miejscu z ominięciem terenów zabudowanych przy ul. [...]. Zarzucili nadto, że projekt kwestionowanej uchwały istniał już na [...] dni przed sesją Rady Miejskiej co ich zdaniem narusza procedurę uchwalania planów oraz "stanowi jawne pogwałcenie demokracji na szczeblu samorządowym". W odpowiedzi na skargę Rada Miasta w G. wniosła o jej oddalenie podtrzymując co do zasady stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Dodatkowo stwierdziła, że w zarzucie do projektu planu skarżący nie powoływali się na możliwość przesunięcia projektowanej trasy dojazdowej do autostrady i dlatego też kwestia ta nie była w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały omówiona. W tym względzie dodano, że Rada Miejska kierowała się nadrzędnością dobra interesu publicznego mając na względzie konieczność zapewnienia racjonalnego, optymalnego i nowoczesnego układu dróg, który zapewni równomierne rozłożenie natężenia ruchu w całym mieście z korzyścią dla jego mieszkańców. Powołano się także na przyznane gminom władztwo planistyczne. W piśmie procesowym z dnia [...]r. pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zarzucił, że skarżącym dopiero po dniu 10 lipca 2003 r. doręczono zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący podtrzymali swoje wcześniejsze stanowisko zarzucając niedostateczne rozważenie przez Radę ich argumentów, nierozważenie innych wariantów rozwiązań komunikacyjnych w dzielnicy O., niedostateczne uzasadnienie uchwały oraz naruszenie przysługującego im, chronionego przepisami Konstytucji, prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek zasadniczo z odmiennych przyczyn niż w niej sformułowano. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym ostatnim przepisem do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku, do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Statuowany w tej normie prawnej wymóg zawiadomienia o terminie wyłożenia planów do publicznego wglądu odnosi się zdaniem Sądu jednoznacznie do treści art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (gdzie również użyto terminu "zawiadomienie"). To zaś oznacza, że dla zastosowania art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. kontynuowania procesu planistycznego według poprzedniej ustawy, wymagane jest zawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu przed 11 lipca 2003 roku (data wejścia w życie nowej ustawy) wszystkich podmiotów o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku. Zdaniem Sądu brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że wymóg ten jest spełniony gdy o wyłożeniu projektu planu zawiadomiono tylko niektóre z tych podmiotów. Wymogu tego nie może też zastąpić ogłoszenie o terminie i miejscu wyłożenia projektu planu wraz z prognozą, dokonane zgodnie z art. 18 pkt 6 tej ustawy, a to wobec treści art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku. Ogłoszenie to nie powinno też nastąpić przed wcześniejszym powiadomieniem podmiotów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (zobacz też wyrok NSA z dnia 29 maja 2001 r. sygn. akt II SA/Wr 2350/00, OSS 2001/4/122). Prowadzi to do wniosku, że procedura planistyczna w sprawie, w której podjęto zaskarżoną uchwałę nie mogła być kontynuowana po 10 lipca 2003 roku w oparciu o przepisy "starej" ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przed 11 lipca 2003 roku nie powiadomiono na piśmie wszystkich uprawnionych o terminie wyłożenia projektu planu (zobacz też w tym przedmiocie - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego. Wydanie C.H. Beck W-wa 2004 r. oraz Tomasz Bąkowski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz Zakamycze 2004). Z dołączonych do akt sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu do publicznego wglądu wynika, że po 10 lipca 2003 roku o wyłożeniu projektu zostali zawiadomieni m.in. E.M., B.M., B.K. ([...]), D.G. ([...]), A.S. ([...]), A.A. ([...]). Sąd ustalił ponadto, że w szeregu przypadkach w ogóle nie można było ustalić daty doręczenia (m.in. w przypadku D.R., F.M., J.K.), zaś w innych nie doręczono w ogóle zawiadomienia bez podania przyczyny (np. P.K., R.W., O.S.). W kilkudziesięciu przypadkach figuruje adnotacja, że adresat zmarł względnie wyprowadził się (zobacz też w tym względzie uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 236/04). Zdaniem Sądu nie może ulegać wątpliwości, że obowiązek zawiadomienia dotyczy wszystkich podmiotów wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku. Oznacza to, że zaskarżona uchwala nie mogła być oparta na treści art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego też względu należało stwierdzić jej nieważność zgodnie z treścią art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.s.a.). Zdaniem Sądu upływ rocznego terminu od podjęcia zaskarżonej uchwały nie stanowił przeszkody do stwierdzenia jej legalności, albowiem unormowanie zawarte w art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi lex specjalis w stosunku do unormowania wynikającego z treści art. 94 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżących przysługującego im do działki nr [...] należy stwierdzić, że ochrona prawa własności wynikająca zarówno z Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2) jak i z kodeksu cywilnego (art. 140) nie jest absolutna i może podlegać ograniczeniom w drodze przepisów ustawowych (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Takie właśnie ograniczenie wprowadza m. in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym dając uprawnienie gminom do określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy zachowaniu określonych w tej i innych ustawach warunków, przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Z uprawnienia tego wynika też uprawnienie do ograniczania m.in. prawa własności. W przeciwnym wypadku wynikające z art. 2 ust. 1 i art. 4 omawianej ustawy władztwo planistyczne gminy byłoby czysto iluzoryczne. O możliwości ingerencji w prawo własności świadczy przy tym wprost treść art. 33 i art. 36 przedmiotowej ustawy. Podobnie jak prawo własności również władztwo planistyczne gminy nie jest jednak absolutne. Musi być ono realizowane przy uwzględnieniu treści obowiązujących przepisów. To zaś oznacza, że nie może ono być nadużywane przez gminy. Z drugiej jednak strony oznacza to, że realizując to władztwo zgodnie z prawem oraz przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności zapisy projektu planu zagospodarowania mogą prawo własności ograniczać. Taka wykładnia obowiązujących przepisów wynika zdaniem Sądu m.in. z treści uzasadnienia dołączonego do ich pisma procesowego z dnia [...]r. wyroku Sądu Najwyższego z dnia 22 stycznia 2003 r. sygn. akt III RN 26/02. Zdaniem Sądu w świetle całości akt administracyjnych dotyczących zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G. dla terenu dzielnicy O. brak jest dostatecznych podstaw do kwestionowania usytuowania w okolicy działki skarżących terenów komunikacji, w kształcie wynikającym z projektu tego planu. Z akt tych wynika przy tym, że był także rozważany projekt realizacji ronda w miejscu wskazanym przez skarżących (jakkolwiek jak to zasadnie podniesiono w odpowiedzi kwestia ta nie była przedmiotem zarzutu skarżących) ale jako zdaniem Rady Miejskiej mniej racjonalny nie został ten wariant wybrany. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.s.a. O zwrocie kosztów na rzecz skarżących orzeczono po myśli art. 200 w związku z art. 205 p.s.a. uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). SW