II SA/Gl 251/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi K. M. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu oddala skargę. Uchwałą nr [...], podjętą w dniu [...]r. Rada Miejska w K. działając na podstawie art. 7 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), po uzyskaniu pozytywnej opinii Zarządu Powiatu w K., zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi położone na terenie gminy K. i ustaliła ich przebieg zgodnie z załącznikiem do tejże uchwały. Pismem z daty [...]r., które wpłynęło do Urzędu Gminy w K. w dniu [...]r. K. M. wezwał Radę Miejską o uchylenie powyższej uchwały w całości. Jego zdaniem, Gmina K. nie jest zarządcą dróg na terenie tejże gminy, gdyż ich zarządcami są właściciele nieruchomości, przez które przebiega droga. W tym względzie K. M. powołał się na wyrok Sądu Rejonowego w C. z dnia [...]r. sygn. akt [...] oraz pisma Starostwa nr [...] i [...]. Podniósł, że jako zarządca dróg [...], [...], [...] i [...], nie zrzekł się zarządu na rzecz Gminy. Wreszcie, zarzucił błędne ustalenie przebiegu dróg, a mianowicie ul. [...], która zaczyna się w B. działka [...] o pow. [...] ha, ul. [...], która zaczyna się od działki [...] i ul. [...] – od działki [...]. Po rozpatrzeniu sprawy Rada Miejska w K. uchwałą z dnia [...]r. nr [...] uznała wezwanie za bezzasadne, stwierdzając w uzasadnieniu, że zaliczenie dróg do kategorii dróg gminnych nie oznacza pozbawienia możliwości korzystania z tych dróg dotychczasowych użytkowników ani nie wkracza w sferę stosunków cywilnoprawnych. Stąd też nie była wymagana zgoda właścicieli gruntów przyległych do tych dróg i podjęta uchwała nie narusza powszechnie obowiązującego prawa. W skardze do sądu administracyjnego wniesionej za pośrednictwem organu w dniu [...]r. K. M. wniósł o uchylenie uchwały z dnia [...]r. – w części dotyczącej ulic [...], [...] i [...] (pkt 6, 7 i 8 załącznika do uchwały) jako podjętej z naruszeniem art. 7 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącego, przedmiotowe drogi są drogami dojazdowymi do gruntów a zatem drogami wewnętrznymi z art. 8 pkt 1 ustawy i nie mogą być zaliczone do dróg gminnych. Nadto, skarżący podtrzymał zarzut, iż Gmina K. nie ma żadnego tytułu do przedmiotowych dróg i nie sprawowała nad nimi zarządu, zaś ich wyposażenie (melioracje, mosty przejazdowe, utwardzenie nawierzchni), zostały sfinansowane przez niego i poprzedników prawnych w związku z pełnieniem funkcji zarządcy. Wreszcie, przedmiotowym drogom nadano nazwę bez zgody właścicieli terenów, na których są zlokalizowane. W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania. Jego zdaniem, Rada Miejska posiada uprawnienia do zaliczania dróg do kategorii gminnych, zaś przedmiotowe grunty pod drogami w ewidencji oznacza się jako użytek drogowy we władaniu Skarbu Państwa. Nadto, drogi te stanowią dojazd do gospodarstw rolnych i nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, na które Gmina K. dokonała różnych nakładów. Kwestia nadania nazwy tym drogom nie ma zaś znaczenia, bowiem nie nastąpiło to zaskarżoną uchwałą. W kolejnym piśmie procesowym w związku z treścią odpowiedzi na skargę, skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty, wskazując ponadto na brak konsultacji z mieszkańcami i niewyjaśnienie kryteriów zaliczania dróg do kategorii dróg gminnych. W toku rozprawy skarżący wyjaśnił, iż jest właścicielem nieruchomości przyległych do trzech dróg, wymienionych w skardze, z których jego zdaniem nie każdy może korzystać. Pełnomocnik Gminy podał, że w świetle obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów Gminy K., teren obejmujący ulice [...] i [...] oznaczony jest symbolem [...] i [...], zaś dróg tych nie wyodrębniono w planie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie mogła być wyłącznie uchwała z dnia [...]r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu. Stąd też zarzuty co do zgodności z prawem innego aktu organu gminy w kwestii nadania nazwy tym drogom, nie miały żadnego znaczenia i nie podlegały rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu. Z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone aktem z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć ten akt do sądu administracyjnego. Zapis ten reguluje legitymację czynną, a zatem krąg podmiotów uprawnionych do zaskarżenia aktu organu gminy z zakresu administracji publicznej, w inny sposób, niż przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), legitymujący do wniesienia skargi każdego, kto ma w tym interes prawny. Nie ma też zastosowania przepis art. 28 kpa, zawierający definicję strony postępowania administracyjnego rozumianej jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Legitymacja czynna z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wynika zatem z naruszenia przez akt o charakterze generalnym interesu prawnego lub uprawnienia danego podmiotu, a nie tylko z faktu, że sprawa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Taki też pogląd zajęto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 947/07. W wyroku z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II OSK 753/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dodatkowo, że posiadanie jedynie roszczenia cywilnoprawnego nie determinuje jednocześnie możliwości zaskarżenia uchwały rady gminy. Niezbędne jest bowiem wykazanie istnienia prawnomaterialnego związku pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego a zaskarżoną uchwałą. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał tak rozumianego naruszenia obiektywnie interesu prawnego lub uprawnienia. Jest poza sporem, że skarżący nie jest właścicielem ani nie przysługuje mu żaden prawnorzeczowy tytuł prawny do nieruchomości, których dotyczy zaskarżona uchwała a więc gruntu, przez który przebiegają drogi w B. o nazwach ulic: [...], [...] i [...] (pkt 6, 7 i 8 załącznika do uchwały). W toku rozprawy sądowej skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości, przylegających do tych dróg. Jego zdaniem, zaliczanie tych dróg wewnętrznych do kategorii dróg gminnych, spowodowało pozbawienie go funkcji zarządcy z racji poczynionych przez niego i poprzedników prawnych nakładów, polegających na wyposażeniu tych dróg w infrastrukturę odwadniającą, mosty przejazdowe i utwardzeniu nawierzchni. Jednakże nie powinno budzić żadnych wątpliwości, iż poczynienie nakładów na cudzą nieruchomość (stan prawny terenu nie jest uregulowany), stwarza jedynie roszczenia cywilnoprawne, które mogą być dochodzone w procesie cywilnym przed sądem powszechnym. Co więcej, nie wiadomo, czy roboty te zrealizowano legalnie, a więc w zgodzie z wymogami prawa budowlanego i wodnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie pełnił też funkcji zarządcy drogi wewnętrznej. Sąd administracyjny nie podziela stanowiska Dyrektora Departamentu Dróg Publicznych Ministerstwa Infrastruktury, zawartego w piśmie z dnia [...]r., dołączonym do skargi (k. 7 akt sądowych), iż na każdym podmiocie zlokalizowanym przy drodze wewnętrznej ciąży obowiązek utrzymania zarządzania i oznakowania drogi wewnętrznej (dojazdowej do nieruchomości). Taki pogląd stoi bowiem w sprzeczności z treścią art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, powołanej w materialnoprawnej podstawie zaskarżonej uchwały, jak i kodeksem cywilnym. Pojęcie "zarządcy terenu", użyte w tym przepisie, nie może być bowiem rozumiane w oderwaniu od regulacji kodeksowej. Tymczasem ustanowienie zarządcy może nastąpić jedynie w drodze umowy, bądź orzeczenia sądu cywilnego. Jest to też forma typowa dla współwłasności. Przez czynności faktyczne w postaci czynienia nakładów i korzystania z cudzej nieruchomości, nie jest możliwe nabycie statusu zarządcy terenu, nawet w sytuacji, gdy właściciel nie jest znany. Nie budzi zaś wątpliwości, iż skarżący powołuje się na przymiot zarządcy terenu z uwagi na sprawowane czynności faktyczne, o których mowa jest w skardze. Wreszcie, skarżący nie jest właścicielem terenu, a więc gruntu zajętego pod przedmiotową drogę, lecz właścicielem terenu przyległego. Tego rodzaju podmioty nie są zaś zarządcami dróg wewnętrznych w rozumieniu art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Jest oczywiste, że osoba, której nie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do gruntu i nie wywodzi swoich uprawnień od takiego podmiotu, nie może być ani uprawniona, ani zobligowana do budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i oznakowania drogi jako obiektu budowlanego. Część tych obowiązków może być legalnie wypełniona jedynie w drodze pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, co może odnieść pozytywny skutek jedynie w razie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z definicją ustawową, jest to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Oczywiste jest, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie jest uprawniony do dysponowania na cele budowlane cudzą nieruchomością. Użyte w tym przepisie określenie "zarząd", należy zaś rozumieć jako formę władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną (art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Tymczasem skarżący nie może przedłożyć żadnego dokumentu, z którego wynikałby tytuł do działek drogowych, objętych kwestionowaną uchwałą, Dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc zbadania legitymacji czynnej, nie ma też żadnego znaczenia ani treść pozwu Gminy K. przeciwko Gminnej Spółce Wodnej o zapłatę, ani wydany w tej sprawie wyrok Sądu Rejonowego w C. z dnia [...]r. sygn. akt [...] (k. 17-21 akt sądowych). Sprawa ta dotyczyła bowiem roszczeń cywilnoprawnych pomiędzy tymi podmiotami, a z uzasadnienia powyższego wyroku wynika jedynie to, że Gmina K. nie jest właścicielem ani zarządcą nieruchomości, przez które przebiegają sporne drogi. Takie ustalenia Sądu Rejonowego nie dają zaś żadnych podstaw do ferowania poglądu, że to skarżący jest zarządcą przedmiotowego terenu, bo wszak nie legitymuje się ani umową, zawartą z właścicielem terenu, ani orzeczeniem sądu powszechnego o ustanowieniu go zarządcą. Wreszcie, ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji pojęcia "zarządca terenu", co nie pozwala na rozumienie tego określenia w inny sposób, niż w kodeksie cywilnym. W tym stanie rzeczy, skoro skarżący nie jest ani właścicielem działek drogowych, ani zarządcą terenu, objętego zaskarżoną uchwałą, podjętą przez Radę Gminy K. akt nie narusza jego interesu prawnego ani uprawnienia. Zatem skarga jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.