II SA/Gl 253/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R. M., F. N., K. M., K. M., S. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku - Białej z dnia 29 stycznia 2013 r. nr XXVI/666/2013 w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "A" w B. na działce skarżących nr [...]; 2) zasądza od Gminy B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 797 złotych (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą Nr XXVI/666/2013 z dnia 29 stycznia 2013 r. Rada Miejska w Bielsku-Białej ustanowiła zespół przyrodniczo-krajobrazowy o nazwie "A" w B. o powierzchni 30,89 ha, położony w południowej części tego miasta w dolinach trzech potoków, obejmujący grunty Skarbu Państwa, grunty Gminy Bielsko-Biała oraz grunty prywatne, których szczegółową lokalizację określił załącznik graficzny do uchwały. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., obecnie t.j.: Dz. U. 2016, poz. 446) oraz art. 6 ust. 1 pkt 9, art. 43, art. 44 ust. 1 i 2 i art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2009, Nr 151, poz. 1220 z późn. zm., obecnie t.j.: Dz. U. 2015, poz. 1651 z późn. zm.). Cel ochrony ustanowionego zespołu został wskazany w § 2 uchwały, zaś obowiązujące na jego terenie zakazy zostały określone w jej § 3. Pismem z dnia 4 grudnia 2015 r., wniesionym do organu w dniu 22 grudnia 2015 r., użytkownicy wieczyści działki nr 1. R., S., K. i K. M. oraz F. N., działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wezwali Radę Miejską w Bielsku-Białej do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyłączenie ww. działki z obszaru objętego zespołem przyrodniczo-krajobrazowym. Jak wynika z przedłożonych Sądowi materiałów, w tym skargi, Rada Miejska w Bielsku-Białej do dnia wniesienia skargi nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. Wspólnym pismem z dnia 20 lutego 2016 r. reprezentowani przez r. pr. K.T. R., S., K. i K. M. oraz F. N., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej zarzucając jej naruszenie: art. 44 ust. 1 w związku z art. 43 ustawy o ochronie przyrody poprzez ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego na terenie nieposiadającym szczególnych walorów estetycznych i widokowych, art. 21, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez nieusprawiedliwione ograniczenie prawa własności naruszające zasadę proporcjonalności, art. 140 w związku z art. 233 kodeksu cywilnego poprzez nieusprawiedliwione ograniczenie w możliwości korzystania z części ww. działki. Wobec podniesionych zarzutów pełnomocnik wniosła o orzeczenie niezgodności z prawem ww. uchwały w odniesieniu do całej działki nr 1., względnie o orzeczenie niezgodności z prawem ww. uchwały w zakresie części działki nr 1., na obszarze niezalesionym zgodnie z przedłożonym projektem graficznym. W uzasadnieniu, motywując sformułowane zarzuty, wskazała m.in., że w ocenie skarżących przedmiotowa działka, ani w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ani obecnie nie kwalifikowała się do objęcia jej ochroną poprzez włączenie jej do zespołu przyrodniczo- krajobrazowego. Przedmiotowa nieruchomość jest z 3 stron ogrodzona, z otwartą linią graniczną wyłącznie od strony wschodniej, tj. od strony występującego potoku. Takie usytuowanie działki w znacznym stopniu ogranicza migrację zwierząt, w konsekwencji skutkując jej całkowitą nieatrakcyjnością przyrodniczą. Większość działki jest niezalesiona, a pojedyncze drzewa występują wyłącznie w jej wschodniej części, wzdłuż wspomnianego potoku. Na działce nie występują żadne gatunki roślin objętych ochroną, a nadto w 2011 r. zostało przeprowadzone karczowanie całego terenu mające na celu usunięcie pojedynczych "samosiejek". Nadto działki sąsiednie od strony północnej oraz zachodniej są zabudowane domami wielorodzinnymi, a na działce nr 2. znajdującej się od strony południowej zlokalizowany jest budynek usługowy świadczący usługi lakiernicze i z zakresu mechaniki pojazdowej. Zdaniem pełnomocnik analizując załącznik graficzny do podjętej uchwały stwierdzić należy, iż linia wyznaczająca obszar zespołu przyrodniczo-krajobrazowego przebiega w sposób budzący zastrzeżenia, bowiem w sposób istotny granica obszaru chronionego została przesunięta w kierunku zachodnim, w ten sposób obejmując w całości działkę nr 1. oddaną do użytku skarżącym. Tak nienaturalnie ukształtowany obszar ochronny z całą pewnością nie pokrywa się z obszarem, na którym występowałyby wartości przyrodnicze wymagające ochrony. Również dokumentacja fotograficzna dołączona do wniosku w żadnym wypadku nie pozwala na formułowanie twierdzenia, iż przedmiotowa działka posiada walory przyrodnicze, które wymagałyby ochrony, a z całą pewnością, te walory nie występują na obszarze niezalesionym. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Bielska-Białej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, iż obszar zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zajmuje obecnie 30,61 ha i położony jest w południowej części miasta Bielska-Białej, obejmując między innymi działkę 1. przy ulicy [...] w Bielsku-Białej stanowiącą własność Gminy Bielsko-Biała o powierzchni 2665,42 m2 będącą w użytkowaniu wieczystym skarżących. Zaakcentował, że przed przystąpieniem do sporządzenia projektu uchwały wykonano dokumentacje przyrodnicze: "Inwentaryzacja i waloryzacja przyrodnicza zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "A" w B." z [...] r. wykonana przez [...] w B. "Inwentaryzacja i waloryzacja przyrodnicza zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "A" w B." - aktualizacja z [...] r. wykonana przez [...] w Z. autorstwa dr P.N. i mgr M.M., "Studium wartości krajobrazowych zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "A" w B. w [...] r." wykonane przez [...]. Na podstawie wskazanych dokumentacji wyznaczono granice zespołu przyrodniczo - krajobrazowego. Obszar "A" stanowi fragment doliny trzech potoków. Jest to fragment [...], który z uwagi na ukształtowanie terenu i szatę roślinną ma duże walory estetyczne, a nadto stanowi siedlisko licznych gatunków roślin i zwierząt objętych ochroną gatunkową. W szczególności aktualizacja opracowania "Inwentaryzacja i waloryzacja przyrodnicza zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "A" w B." z [...] r. zawiera oznaczenie działek włączonych do zespołu wraz z wykazaniem walorów faunistycznych i florystycznych na każdej parceli. W wypadku parceli skarżących ww. walory zostały opisane na stronie 140 aktualizacji z [...] r. Na terenie działki 1. stwierdzono bowiem stanowisko chronionego gatunku rośliny, tj. kaliny koralowej. Działka nr 1. znajduje się nadto w sąsiedztwie potoku [...], który jest ważnym korytarzem ekologicznym. Prezydent wskazał następnie, że obejmując obszarem zespołu działkę nr 1. organ kierował się zachowaniem ciągłości ekologicznej doliny cieku wodnego jako korytarza ekologicznego oraz ochroną tego fragmentu przed wzmożoną antropopresją. Ważnym założeniem było utrzymanie maksymalnego zróżnicowania mikrosiedliskowego w obrębie obszaru chronionego. Wschodnia cześć działki 1. obejmuje drzewostan na stromej skarpie, a cześć zachodnia stanowi strefę przejściową pomiędzy zadrzewieniem towarzyszącym potokowi, a terenami zurbanizowanymi. Rygory związane z ustanowieniem zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "A" nie naruszają konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a wprowadzone uchwałą zakazy służą ochronie środowiska. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 22 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżących zmodyfikowała żądanie skargi wnosząc o orzeczenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przedmiotowej działki. Zaakcentowała nadto, że od [...] r. kalina koralowa nie jest już krzewem podlegającym ochronie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga musiała zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Bielsku-Białej w części odnoszącej się do działki nr 1. dotknięta była uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie w tej części jej nieważności. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać nadto należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skarga poprzedzona została wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skarga wniesiona została przez skarżących w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane przez skarżących, ich skarga została bowiem poprzedzona stosownym wezwaniem i wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu. Rozważając z kolei legitymację skarżących do wniesienia skargi wskazać należy, iż skarżący jako użytkownicy wieczyści nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 1. niewątpliwie są legitymowani do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego - w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia ich działki. Ustalenia ww. uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, są bowiem wiążące i obowiązujące na danym terenie, kształtując wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. W konsekwencji zaskarżona uchwala ingerując w sposób wykonywania prawa własności, narusza interes prawny skarżących, co stwarza po ich stronie legitymację do kwestionowania jej zapisów zgodnie z art. 101 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie. Podkreślenia wymaga nadto, że kontroli tut. Sądu przedmiotowa uchwała była już w przeszłości poddana (wyrok z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt 1150/13, stwierdzający nieważność części uchwały), jednak jedynie w granicach interesu prawnego ówczesnych skarżących, nie odnosząc się tym samym do działki nr 1.. Okoliczność ta nie stoi tym samym na przeszkodzie rozpatrzeniu obecnie wniesionej skargi. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała w zakresie objętej skargą działki nr 1. ostać się nie może albowiem w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie zostało dostatecznie wykazane aby na całym jej obszarze znajdowały się podlegające ochronie wartości przyrodnicze o których mowa w art. 43 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie bowiem z tym przepisem zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługującego na ochronę ze względu na ich walory widokowe i estetyczne (definicje krajobrazu, krajobrazu kulturowego, ochrony krajobrazowej i walorów krajobrazowych zawarte są w art. 5 pkt 2e, 2f, 8 i 23 ustawy o ochronie przyrody). Precyzując cel ustanowienia zespołu "A" zaskarżona uchwała w § 2 wskazuje "zachowanie terenów leśnych i nieleśnych ze względów krajobrazowych oraz z uwagi na licznie występujące na tym obszarze cenne siedliska przyrodnicze z udziałem chronionych gatunków roślin i zwierząt". Ponieważ utworzenie takiego zespołu głęboko ingeruje w prawo własności bądź prawo przysługujące użytkownikom wieczystym, w określony sposób ograniczając możliwość korzystania z terenu, to konieczne jest wykazanie, że szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze dotyczą całego obszaru objętego tą formą ochrony przyrody. Na wymóg ten zwrócił szczególną uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 30 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1053/10 i z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 767/12. Wskazać w tym miejscu należy, że skarga stanowiąca przedmiot obecnej kontroli formułuje jako pierwszoplanowy zarzut niezasadności objęcia przedmiotowej działki uchwałą w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "A". Zdaniem bowiem skarżących na terenie działki, a w każdym razie na jej części niezalesionej, nie występują żadne walory przyrodnicze. W odpowiedzi na podniesione w skardze zarzuty Prezydent Miasta Bielska-Białej podniósł fakt występowania na terenie działki podlegających ochronie krzewów kaliny koralowej. Wskazał nadto potrzebę zachowania ciągłości ekologicznej doliny cieku wodnego jako korytarza ekologicznego oraz ochronę tego fragmentu przed wzmożoną antropopresją, wyjaśnił tez, że wschodnia cześć działki 1. obejmuje drzewostan na stromej skarpie, a część zachodnia stanowi strefę przejściową pomiędzy zadrzewieniem a terenami zurbanizowanymi. Jako dowód na prawidłowość ustalonego zaskarżoną uchwałą przebiegu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Prezydent przywołał sporządzoną na potrzeby podjęcia uchwały dokumentację przyrodniczą. Zdaniem Sądu treść wskazanych przez organ dokumentów nie jest jednak na tyle jednoznaczna aby przesądzała o przebiegu spornego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w ustalonych, a kwestionowanych przez skarżących granicach. Wprawdzie bowiem istotnie przywołana przez Prezydenta "Inwentaryzacja i waloryzacja przyrodnicza....", sporządzona w roku [...], wskazuje na s. 140, że na terenie przedmiotowej działki, jako jedyną wartość przyrodniczą, stwierdzono występowanie kaliny koralowej to jednak załączony do akt wydruk fotograficzny wyklucza jej istnienie na większej części działki. Przedłożona przez Prezydenta fotografia jednoznacznie wskazuje bowiem, że niewielkie związane z bliskością potoku zadrzewienie występuje jedynie w wąskim pasie wzdłuż wschodniej granicy działki, zasadnicza część działki jest zaś niezalesiona. Sąd zauważa w tym miejscu, że fotografia, o której mowa, obrazuje stan działki w [...] r., nie zaś w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Ani skarżący, ani Prezydent nie wskazali jednak by wygląd działki uległ w latach tych jakiejkolwiek zmianie, przeciwnie Prezydent fotografię dołączył jako argument, jego zdaniem przemawiający za oddaleniem skargi. W ocenie jednak Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wbrew odmiennemu stanowisku organu, nie daje dostatecznych podstaw do zakwestionowania tych twierdzeń skarżących, które wywodzą, że przynajmniej niezalesiona część działki (cała oprócz jedynie fragmentu wschodniego) została objęta zespołem bez wystarczającego uzasadnienia w postaci występowania stanowisk roślin chronionych bądź innych walorów przyrodniczych. Zdaniem Sądu za objęciem ochroną całej działki skarżących nie przemawia ani treść strony 140 aktualizacji inwentaryzacji z [...] r., ani też treść rysunków i fotografii, w tym stanowiącego załącznik do Inwentaryzacji rysunku z naniesionym jedynie na części wschodniej działki oznaczeniem VO. Brak jest też jednoznacznych przesłanek aby za ustaleniem kwestionowanego przebiegu granicy zespołu przyrodniczo-krajobrazowego przemawiały ogólne argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę odnoszące się, w odniesieniu do pozostałych poza wschodnim pasem części działki, do potrzeby utrzymania cyt. "bardzo ważnych stref przejściowych pomiędzy terenami zamieszkałymi z zabudową i infrastrukturą a terenem chronionym, przyrodniczo cennym". Tak ogólne twierdzenia, zdaniem Sądu nie poparte nadto dowodami, nie dowodzą bowiem by ze względu na walory widokowe lub estetyczne nie było możliwe przesunięcie granicy ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w kierunku drzew na działce skarżących zwłaszcza, że jak wynika z akt sprawy, sąsiednie w stosunku do działki skarżących nieruchomości od strony północnej, zachodniej i południowej są zabudowane i nie zostały objęte obszarem zespołu. Jakkolwiek w świetle treści art. 43 ustawy o ochronie przyrody nie może ulegać wątpliwości, że na granice terenu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego może mieć wpływ wymóg zachowania walorów widokowych i estetycznych, to wymogi te nie mogą być kształtowane i oceniane dowolnie ale powinny być należycie, szczegółowo i w sposób nadający się do kontroli udokumentowane. Podobnie jak ochrona krajobrazowa i walory krajobrazowe (art. 15 pkt 8 i 23 ustawy) powinny one być też podejmowane z poszanowaniem wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze w kontekście wynikających niewątpliwie z faktu ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego ograniczeń w zagospodarowaniu terenów objętych tą formą ochrony przyrody. Jak wynika z powyższych wywodów zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego została podjęta w odniesieniu do objętej nią działki z obrazą art. 43 ustawy o ochronie przyrody. Nie zostało bowiem dostatecznie wykazane aby na całym jej terenie (poza obszarem zadrzewionym, na którym wg dokumentacji występowało stanowisko kaliny koralowej, w dacie podjęcia uchwały podlegającej ochronie) istniały fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę (z uwzględnieniem zasady proporcjonalności) z uwagi na walory widokowe lub estetyczne, względnie aby występowały na tym obszarze cenne siedliska przyrodnicze z udziałem chronionych gatunków roślin i zwierząt (w związku z § 2 zaskarżonej uchwały). W konsekwencji kwestionowana uchwała w zaskarżonym zakresie, obejmującym działkę, której skarżący są użytkownikami wieczystymi, nie mogła się ostać i podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności w części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd objął wyrokiem całą działkę nr 1., nie zaś jedynie jej część niezalesioną, co do której istnieją wątpliwości w zakresie objęcia jej ustanowionym zespołem przyrodniczo-krajobrazowym albowiem ustalenie precyzyjnych granic nie jest w świetle przedłożonych materiałów możliwe. Bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje w tej mierze podniesiony przez pełnomocnik skarżących w trakcie rozprawy sądowej argument, iż w roku [...] kalina koralowa przestała podlegać ochronie. Sąd badając wniesioną w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym skargę kontroluje bowiem czy organ gminy naruszył interes prawny skarżących w dacie podjęcia uchwały. Argument ten niewątpliwie nabierze natomiast znaczenia w razie ewentualnych ponownych prac rozważających możliwość objęcia działki lub jej części granicami zespołu. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 300,00 zł i wynagrodzenie pełnomocnika – 480,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015, poz. 1804). .