II OSK 767/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Lu 668/11 w sprawie ze skargi C. w C. w przedmiocie wymierzenia L. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. grzywny za niewykonanie orzeczenia Sądu w sprawie II SA/Wa 927/09 dotyczącej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz C. w C. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 668/11, oddalił skargę C. w C. w przedmiocie wymierzenia L. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. grzywny za niewykonanie orzeczenia Sądu w sprawie II SA/Wa 927/09 dotyczącej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: C. w C. w dniu 5 sierpnia 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie za pośrednictwem organu (L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.) skargę na przewlekłość postępowania tegoż organu polegającą na zaniechaniu prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] kwietnia 1993 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oraz uwarunkowanie dalszego postępowania od rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności innej decyzji – z dnia [...] czerwca 1992 r. dotyczącej przyłącza wodociągowego. Składający skargę wnosił o: 1) stwierdzenie, że przewlekłość organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia w dodatkowym miesięcznym terminie 3) ponadto o wymierzenie LWINB grzywny przewidzianej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Wniosek w zakresie przewlekłości postępowania został rozpoznany w odrębnym postępowaniu w sprawie sygn. akt II SAB/Lu 51/11, natomiast wniosek w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny został zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 31 sierpnia 2011 r. wpisany do repertorium SA pod numerem 668/11 i podlega rozpoznaniu w niniejszej sprawie. Skarżący dołączył do skargi odpis skierowanego do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 6 lipca 2011 r. w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a.- wezwania do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 927/09 uchylającego decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz decyzję LWINB z dnia [...] maja 2006 r. dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] kwietnia 1993 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (sklepu). W uzasadnieniu wezwania skarżący wywodził, że po oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 3 grudnia 2010 r. w sprawie II OSK 1857/09 skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie VII SA/Wa 927/11 po zwróceniu akt sprawy właściwemu organowi i zebraniu całości materiału dowodowego sprawa nie została załatwiona, bowiem organ uzależnił wydanie decyzji od zakończenia innego postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r. nie mającej związku z decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. Informację w tym przedmiocie przekazano skarżącemu w dniu 7 czerwca 2011 r. już po zawiadomieniu z dnia 27 maja 2011 r. o możliwości zapoznania się z całością dowodów zebranych w sprawie i zapowiedzi wydania decyzji administracyjnej. W złożonej w dniu 30 sierpnia 2011 r. odpowiedzi na skargę w przedmiocie przewlekłości i wymierzenia grzywny postępowania L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wnosił o jej oddalenie. Opisując przebieg postępowania przed organami i sądami różnych instancji w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1993 r. wskazano, że pismem z dnia 21 lipca 2011r. udzielono pełnomocnikowi skarżącego stosownych wyjaśnień. Nadmieniono także, że w dniu [...] marca 2011 r. organ stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r. będącej zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia sprawy, natomiast GINB w dniu [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga o wymierzenie organowi grzywny nie jest zasadna. Sąd wskazał, że jej podstawą prawną jest art. 154 § 1 p.p.s.a. stanowiący m.in. że w razie przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona – po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do załatwienia sprawy – może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wymierzenie grzywny na podstawie tego przepisu ma charakter obligatoryjny wyłącznie w razie ustalenia, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, a w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, co stwierdził Sąd w sprawie II SAB/Lu 51/11 oddalając skargę w tym przedmiocie wyrokiem z dnia 29 listopada 2011 r. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku wskazał mianowicie, że przewlekłości postępowania nie można utożsamiać z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 i 36 k.p.a. O przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie nieefektywnie, dłużej niż to konieczne, podejmując czynności w zbyt długich odstępach czasu lub pozorowane, uzasadniając je przyczynami od niego niezależnymi, przez co nie można mu zarzucić bezczynności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Organ wprawdzie nie zakończył postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w ciągu miesiąca, ale informując strony w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przyczynach niezałatwienia w tym terminie sprawy podjął czynności niezwłocznie po doręczeniu akt sprawy, a czynności tych nie można było – zdaniem Sądu - uznać za celowe działania opóźniające załatwienie sprawy. Organowi nie można bowiem zarzucić przewlekłości postępowania z tego powodu, że uzależnił on rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1993 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie od uprzedniego zbadania legalności decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r. nakazującej inwestorowi wykonanie przykrywanego kanału przyłącza wodociągowego. Jak wynika z akt sprawy w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 927/09, którego niewykonania dotyczy niniejsza skarga, stwierdził, że "kontrolą organu w postępowaniu nadzorczym winna być objęta również decyzja wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego w dniu [...] czerwca 1992 r." Takie ogólne sformułowanie tego Sądu mogło być zrozumiane przez organ w ten sposób, że postępowania nadzorcze w sprawie dotyczące tych dwóch decyzji są ze sobą ściśle związane. Stanowiskiem Sądu, wyrażonym w tym wyroku, organ był związany z mocy art. 153 p.p.s.a, a więc organ mógł mieć uzasadnione obawy, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1993 r. bez uprzedniej oceny ważności decyzji z 1992 r. i prowadzenie tych spraw oddzielnie narazi go na zarzut postępowania z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał dodatkowo, że również z wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 927/09 wynikała konieczność zwrócenia się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o udzielenie odpowiedniej, niezbędnej – zdaniem WSA w Warszawie - do rozstrzygnięcia informacji, co organ uczynił niezwłocznie po otrzymaniu akt sprawy, tj. w dniu [...] maja 2011 r. Powyższe okoliczności świadczą – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie - o tym, że postępowania organu po wydaniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2009 r. nie można było uznać za przewlekłe zwłaszcza, że organ niezwłocznie wydał decyzję, od której uzależnił zakończenie postępowania w sprawie – a decyzję kończącą postępowanie wydał w dniu [...] września 2011 r. W decyzji tej odniósł się do aktu, którego nieważność uznał za wskazane stwierdzić przed ostatecznym załatwieniem sprawy. Skoro zatem Sąd w sprawie II SAB/Lu 51/11 stwierdził, że przewlekłość postępowania nie zachodzi, to wniosek o wymierzenie organowi grzywny przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a. jako niezasadny podlega oddaleniu. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył C. w C., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędnym ustaleniu, że żądanie wymierzenia grzywny organowi nie zasługuje na uwzględnienie, że względu na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w innym postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt. II SAB/Lu 51/11 stwierdził, iż przewlekłość postępowania nie zachodzi. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zobowiązanie organu do zwrotu skarżącemu kosztów postępowania za obydwie instancje, w tym z tytułu zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że Sąd I instancji stwierdził, że żądanie wymierzenia grzywny L. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. za niewykonanie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 927/09 nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na to, że WSA w Lublinie w wyroku z dnia 29 listopada 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 51/11 uznał, że przewlekłość postępowania nie zachodzi i oddalił skargę w tym przedmiocie. Sąd I instancji w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku stwierdził zatem niezasadność skargi, opierając się na rozstrzygnięciu sprawy w przedmiocie przewlekłości postępowania wyżej wskazanym wyrokiem. Takiego stanowiska nie można podzielić. Przede wszystkim trzeba mieć na względzie, że zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a., przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej stanowi przesłankę wymierzenia temu organowi grzywny. Dlatego też rozpoznając skargę o wymierzenie organowi grzywny Sąd w pierwszej kolejności musi zbadać czy organ prowadzi postępowanie przewlekle. Ustalenie tej okoliczności bezpośrednio determinuje rozstrzygnięcie o wymierzeniu organowi grzywny. Przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. nie daje podstaw uzasadniających odrębne rozstrzyganie w przedmiocie istnienia przewlekłości postępowania i następnie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny. W tym miejscu wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 czerwca 2012 r. w sprawie o sygn. II OSK 766/12 uchylił wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Lu 51/11, oddalający skargę na przewlekłość organu i skargę tę odrzucił. Ponieważ do rozstrzygnięcia skargi o wymierzenie organowi grzywny niezbędne jest zbadanie, czy zachodziła przewlekłość postępowania lub czy organ pozostawał w bezczynności, a ustalenia w tym zakresie zostały oparte przez Sąd I instancji na rozstrzygnięciu wyroku uchylonego przez NSA, stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, a jego uzasadnienie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zawiera ono bowiem de facto własnego stanowiska Sądu odnośnie przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu, warunkującego wymierzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, przed rozstrzygnięciem skargi o wymierzenie organowi grzywny, powinien zbadać, czy organ pozostawał w bezczynności lub czy zachodziła przewlekłość postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 6