II SA/Gl 26/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 13 listopada 2024 r. nr WINB-WOA.7721.354.2024.ZS w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem nadanym dnia 18 grudnia 2024 r. R.C. (dalej: Skarżący), reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł skargę na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, ŚWINB) w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 10 lipca 2024 r. Skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) o kontrolę inwestycji prowadzonej na działce nr [...] przy ul. [...] w T. w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 1 września 2023 r. Nr [...], znak [...], wnosząc o wstrzymanie robót budowlanych, nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych, przeprowadzenie kontroli dokumentacji budowlanej i oględzin nieruchomości oraz zobowiązanie inwestora do przedłożenia dokumentacji projektowej. W ocenie Skarżącego prowadzona inwestycja narusza przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm., dalej: Pr.bud.), nie uwzględnia odpowiedniej odległości budynków od granicy z działką nr [...] przeznaczoną pod drogę i narusza dopuszczalną granicę zabudowy (z działką Skarżącego nr [...]), a także jest niezgodna z obowiązującym dla terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ przekracza maksymalną dopuszczalną powierzchnię zabudowy (40%) i narusza minimalną powierzchnię wydzielanej działki budowalnej dla budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej (350 m2). Ponadto zdaniem Skarżącego inwestycja spowoduje zbyt gęstą zabudowę, która oddziaływać będzie na nieruchomość Skarżącego. W dniu 6 sierpnia 2024 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne w trakcie których ustalił, że roboty budowlane obejmują realizację czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, teren jest ogrodzony ogrodzeniem tymczasowym, znajduje się na nim tablica informacyjna, budowa jest na etapie stanu surowego otwartego. Powyższe zamierzenie inwestycyjne realizowane jest w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta T. Nr [...] znak [...] z dnia 1 września 2023 r., Inwestor zawiadomił PINB o rozpoczęciu budowy i powołał uprawnionego kierownika budowy. Z zatwierdzonej dokumentacji projektowej wynika, że budynki znajdują się w odległości minimalnej 4,75 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości ok. 23,8 m od budynku Skarżącego. Zlokalizowane są z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej przez obowiązujący na tym terenie plan miejscowy – Uchwała Rady Miasta T. Nr [...] z dnia [...]r. Jednocześnie z projektu nie wynika, aby został naruszony wymóg maks. 40% wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej. Powierzchnia zabudowy realizowanych budynków stanowi 25,22% powierzchni działki. W związku z powyższym PINB pismem z dnia 23 sierpnia 2024 r. nr [...], działając w oparciu o art. 237 § 3 i art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), zawiadomił Skarżącego o sposobie załatwienia skargi, wskazując, że jest ona bezzasadna i brak jest podstaw do wydania żądanych nakazów. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przeprowadzone czynności kontrolne oraz analiza dokumentacji projektowej przedmiotowych robót budowlanych nie wykazały nieprawidłowości. Założenia projektowe są zgodne z planem miejscowym oraz nie naruszają warunków technicznych. Budynek Skarżącego zlokalizowany jest w odległości ponad 23 m od realizowanych budynków, nie można stwierdzić negatywnego oddziaływania inwestycji na nieruchomość Skarżącego, zbyt bliskiego posadowienia czy też ograniczenia nasłonecznienia. Z tej przyczyny zdaniem PINB brak jest podstaw do wstrzymania budowy. Końcowo organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 53a ust. 1 Pr.bud., postępowania uregulowane w Rozdziale 5a ("Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy") wszczyna się z urzędu. Wobec tego ewentualny wniosek o wszczęcie postępowania i procedura odmowy wszczęcia postępowania uregulowana w art. 61a § 1 k.p.a. nie znajduje w tej sytuacji zastosowania. Wnioski w tym zakresie mogą być rozpatrywane jako skargi w trybie uregulowanym w dziale VIII k.p.a. Zawiadomienie doręczono w dniu 3 września 2024 r. W dniu 16 września 2024 r. Skarżący wniósł pismo zatytułowane: "Skarga na bezczynność (Odwołanie)". Pełnomocnik Skarżącego akcentował, iż PINB niewłaściwie potraktował wniosek Skarżącego z dnia 10 lipca 2024 r. jako skargę powszechną, niewymagającą wydania decyzji, co uniemożliwia zaskarżenie działania organu. Pełnomocnik Skarżącego wskazał również, że gdyby sposób załatwienia sprawy przez PINB został uznany za decyzję, to wnoszone pismo uznać należy za odwołanie, z zarzutami: przeprowadzenia kontroli bez powiadomienia Skarżącego, uniemożliwienia udziału w czynności, nieprzedstawienia protokołu z czynności, uniemożliwienia odniesienia się do materiału dowodowego. W tym przypadku organ nie wywiązał się również z zawarcia w piśmie obligatoryjnych elementów dla decyzji administracyjnej. Pełnomocnik wskazał, że jego mandant oczekuje wydania przez PINB decyzji w przedmiocie wniosków określonych w piśmie z dnia 10 lipca 2024 r., wraz z przeprowadzeniem właściwego postępowania. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, działając w oparciu o art. 134 k.p.a. i art. 83 ust. 2 Pr.bud., postanowieniem z dnia 13 listopada 2024 r. nr WINB-WOA.7721.354.2024.ZS, stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma PINB z dnia 23 sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB nie wydał w sprawie ani decyzji ani postanowienia, a zawiadomienie z dnia 23 sierpnia 2024 r. o sposobie załatwienia skargi stanowi czynność materialno-techniczną, wykonaną w związku ze skargą powszechną. Zaskarżone pismo PINB zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 238 § 1 k.p.a., niezbędne dla uznania go za załatwiające skargę powszechną. Pismo informujące o sposobie załatwienia skargi nie stanowi zaskarżalnego aktu administracyjnego, a tym samym nie przysługuje od niego odwołanie ani żaden inny środek zaskarżenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pismo Skarżącego z dnia 10 lipca 2024 r. zmierzało do zweryfikowania zasadności żądania wszczęcia postępowania, w sprawie, w której przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego wyłącznie z urzędu. Uwzględniając, że PINB po przeprowadzeniu stosownych czynności wyjaśniających nie znalazł podstaw do interwencji i prowadzenia z urzędu postępowania, nie był zobowiązany do wydania zaskarżalnego aktu administracyjnego. Złożenie odwołania od zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi nie mogło spowodować uznania efektu działań organu pierwszej instancji za merytoryczne rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie. W związku z tym ŚWINB, dokonując oceny dopuszczalności środka zaskarżenia wobec treści art. 134 k.p.a., uznał, że odwołanie jest niedopuszczalne. Postanowienie doręczono w dniu 18 listopada 2024 r. W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik Skarżącego sformułował zarzuty naruszenia: § 7 pkt 18 lit a Uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] r. poprzez pominięcie, iż warunki zabudowy i podjęcie prac naruszało ww. przepis przez umożliwienie zabudowy na powierzchni ok. 7 arów, podczas gdy zgodnie z Uchwałą każdy budynek w zabudowie bliźniaczej powinien być posadowiony na działce o powierzchni co najmniej 350 m2, zatem warunki zabudowy wydano niezgodnie z planem, podobnie budowę podjęto w sprzeczności z planem, oraz art. 61a k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez brak wydania postanowienia o odmowie wszczęcia i brak dostrzeżenia tego naruszenia przez organ odwoławczy, mimo iż pismo z dnia 10 lipca 2024 r. zawierało żądanie podjęcia konkretnych decyzji i czynności administracyjnych, co powinno być rozumiane jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zobowiązanie PINB do wydania w ciągu miesiąca postanowienia o wszczęciu lub o odmowie wszczęcia postępowania, zobowiązanie PINB do uchylenia decyzji z dnia 1 września 2023 r. Nr [...] jako naruszającej prawo miejscowe, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł zarzuty względem decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której prowadzone są przedmiotowe roboty budowlane, jak również podkreślił naruszenie interesu prawnego Skarżącego w wyniku realizacji inwestycji. Zauważył, że organy nie odniosły się do przedstawionych nieprawidłowości i pominęły, że żądania zawarte w treści pisma skarżącego z dnia 10 lipca 2024 r. powinny skutkować wszczęciem postępowania bądź też odmową jego wszczęcia. W przeciwnym wypadku Skarżący jest pozbawiony możliwości ochrony swych praw w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryterium legalności, stało się postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, a istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy wobec złożonego przez Skarżącego wniosku, opisanego na wstępie, organ nadzoru budowlanego powinien zareagować stosownie do przepisów regulujących wszczęcie, względnie odmowę wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, czyli wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., czy zareagować według form określonych przepisami spoza procedury jurysdykcyjnej. W powołaniu na dotychczasowe orzecznictwo odnotować należy, iż w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania powinno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 814/22). Reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1804/22 oraz z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1513/22). W przypadku skierowania przez stronę wyraźnego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego i to w warunkach wskazujących na możliwość istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, organ nadzoru budowlanego powinien zareagować na takie żądanie w formie właściwej dla postępowania jurysdykcyjnego, to jest przynajmniej odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym, w pełni podziela przedstawiony wyżej pogląd. W rozpoznawanej sprawie Skarżący jednoznacznie zażądał wszczęcia postępowania w sprawie, a w świetle jego wypowiedzi wykluczone byłoby twierdzenie, że chciał on wnieść skargę w rozumieniu art. 227 i nast. k.p.a. Skarżący złożył jednoznaczny i stanowczy wniosek o wszczęcie konkretnego postępowania jurysdykcyjnego, powołując się na własny interes prawny, zatem reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania "zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi" (zob. w tym zakresie m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2827/21 oraz z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1513/22, z dnia 11 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 22/23). Jeżeli dana osoba wyraźnie żąda wszczęcia postępowania administracyjnego z powołaniem na swój interes prawny, to należy oczekiwać od organu reakcji w sferze postępowania jurysdykcyjnego. Jedną z takich reakcji może być właśnie wydanie postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Nadmienić jeszcze należy, że odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na brak legitymacji do złożenia takiego wniosku nie oznacza, że wniosek taki nie musi powodować jakiejkolwiek reakcji organu nadzoru budowalnego. Przyjmuje się w orzecznictwie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21), że takie żądanie może, a nawet powinno stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, podczas którego organ administracji ustali krąg stron postępowania (w tym interes prawny wnioskodawcy) oraz zgodność z prawem obiektu budowlanego, którego wniosek dotyczy. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczyło podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Stwierdzone naruszenie uzasadniało zastosowanie kompetencji kasatoryjnych. Uwzględniając, że wydanego zawiadomienia z dnia 23 sierpnia 2024 r. nie można potraktować jako postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, organ odwoławczy winien, wobec niniejszego orzeczenia, przekazać wniosek Skarżącego do załatwienia we właściwym trybie. Podniesione natomiast w skardze zarzuty względem decyzji Nr [...] z dnia 1 września 2023 r. o pozwoleniu na budowę pozostają poza zakresem niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 580,00 zł (pkt 2 sentencji), na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 100,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480,00 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.