II SA/Gl 263/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi L.B. i R.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzją nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 r., II OSK 1454/06, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 maja 2006 roku, II SA/Gl 406/05 oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) z dnia [...] roku, nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] roku, nr [...]. Uchylonym wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił skargę na wskazaną wyżej decyzję [...]WINB. Decyzją tą została zaś utrzymana w mocy wymieniona również wyżej decyzja PINB, którą nakazano Ł. B.-Ł. i R. Ł. rozbiórkę drewnianego domku letniskowego posadowionego na działce nr [...] w W. . Z ustaleń organów obu instancji wynikało, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w latach 1970 -1972, na terenie, który w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod pastwiska i łąki oraz objęty zakazem zabudowy. Plan z 1969 roku dopuszczał co prawda możliwość realizacji na tym terenie obiektów budowlanych, ale wyłącznie związanych z gospodarka pasterską (szałasy, stodoły). Tym samym budowa na tym terenie domku letniskowego wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę w drodze odstępstwa od obowiązującego planu. W ocenie organów brak było jednak wiarygodnych dowodów, że obiekt powstał w oparciu o pozwolenie na budowę. Powyższe nakazywało zaś organowi nadzoru budowlanego wydanie decyzji w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze. zm. – dalej Prawo budowlane z 1974r.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej Prawo budowlane z 1994r.). W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 listopada 2007 roku NSA uznał za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, polegający na uznaniu, iż przepis ten nawiązuje do zgodności budowy z planem obowiązującym w dacie realizacji inwestycji, a nie w dacie orzekania. Zdaniem NSA wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku powinna brać pod uwagę użyty w tym przepisie czas teraźniejszy. Nakazywało to zaś ocenę stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu według stanu prawnego z daty orzekania przez organ stosujący analizowany przepis. Za takim kierunkiem wykładni przemawia także zróżnicowanie sformułowań obu przesłanek rozbiórki, a mianowicie wskazanie, że przesłanka niezgodności budowy obiektu budowlanego z przepisami prawa ma być odnoszona do przepisów obowiązujących w okresie ich budowy oraz brak takiego określenia w stosunku do przesłanki przeznaczenia terenu. NSA uznał jednocześnie, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, bowiem w dacie orzekania przez organ administracji na terenie, na którym znajduje się budynek będący przedmiotem nakazu rozbiórki nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz nie powołano się na żadne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które mogłyby wykluczać zabudowę na tym terenie. NSA stwierdził ponadto, że stwierdzenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię omówionego przepisu nie determinuje jeszcze stwierdzenia, że samowolnie wzniesiony budynek będący przedmiotem postępowania może być objęty legalizacją. Organy nadzoru budowlanego będą zobowiązane bowiem do zbadania, czy nie zachodzą inne przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku i dopiero ich wykluczenie doprowadzi do możliwości zalegalizowania w stosownym trybie samowoli budowlanej. Ponownie rozpatrując sprawę PINB decyzją z dnia [...]roku, nr [...], powołując się na przepis art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku, nakazał Ł. i R. Ł. rozbiórkę przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu organ wskazał, że na terenie na którym znajduje się samowolnie wybudowany obiekt aktualnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta W. z dnia [...] roku. W związku z tym wystąpił on do Burmistrza Miasta W. o opinię w sprawie zgodności lokalizacji w/w budynku z zapisami tego planu. W piśmie z dnia [...] roku Burmistrz stwierdził zaś jednoznacznie, że usytuowanie budynku jest niezgodne z tym planem. Opinia ta została wydana po konsultacjach z Zespołem Parków Krajobrazowych Województwa [...] , bowiem działka nr 1 leży na terenie Parku Krajobrazowego B. [...] . Odwołanie od tej decyzji wnieśli Ł. B.- Ł. i R. Ł., reprezentowani przez radcę prawnego L. W., zarzucając naruszenie art. 37 prawa budowlanego z 1974 roku oraz art. 10, art. 32 i art. 81 k.p.a. Wskazali, że zostali pozbawieni możliwości czynnego udziału w postępowaniu, bowiem ustanowiony przez nich pełnomocnik, mimo złożenia stosownych pełnomocnictw zarówno w poprzednio toczącym się postępowaniu przed PINB, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie był informowany o żadnych czynnościach organu. Strony postępowania nie zostały także powiadomione o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Odwołujący się zarzucili także, że organ nadzoru budowlanego winien samodzielnie dokonać analizy zgodności zabudowy działki skarżących z planem miejscowym, a nie zwracać się w tej sprawie do Burmistrza Miasta W.. Bezzasadne było także zwrócenie się z kolei Burmistrza do Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...]. Plan miejscowy, jak i rozporządzenie Wojewody [...] ustanawiające Park Krajobrazowy B. [...], stanowią bowiem akty prawa miejscowego i są opublikowane - odpowiednio w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Wspomniany Park Krajobrazowy powstał zresztą w 1998 roku, a więc rozporządzenie o jego powołaniu nie mogło mieć wpływu na budynki zrealizowane w latach 70 - tych. Zasadnicze znaczenie – zdaniem odwołujących się – ma jednak § 15 ust. 2 lit. h planu zagospodarowania przestrzennego ustalający możliwość zachowania istniejących budynków mieszkalnych i innych nieuciążliwych dla środowiska. Przepis ten nie odnosi się, jak przyjął organ, wyłącznie do budynków wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę, ale do istniejących budynków. Tym samym należy uznać, że istnienie budynku na działce skarżących nie jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego planu. Decyzją z dnia [...]r., nr [...],[...]WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że bezsporne jest, iż budynek letniskowy posadowiony na działce nr 1 w W. – D. wybudowany został w latach 1969 -1972 w warunkach samowoli budowlanej. Budynek ten został zrealizowany przez poprzednika prawnego małżonków Ł., którzy nabyli tę nieruchomość dopiero w 1996 roku. Wskazał, że wydana w sprawie pierwsza decyzja PINB z dnia [...] roku i utrzymująca ją w mocy decyzja [...]WINB z dnia [...]roku zostały uchylone pierwszym zapadłym w sprawie wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 25 marca 2004 roku, II SA/Ka 240/02. Stosując się do zaleceń Sądu zawartych w tym wyroku ustalono, że zarówno w planie zagospodarowania przestrzennego 1969 roku, jak i w kolejnych planach z 1984 roku oraz 1993 roku przedmiotowa działka była położona w obszarze nieprzeznaczonym pod zabudowę. W aktualnie obowiązującym planie nieruchomość odwołujących się położona jest zaś w jednostce [...] – tereny użytkowań na obrzeżach leśnych. Przesłanką zaś negatywnej opinii Burmistrza dotyczącej lokalizacji obiektu letniskowego w tej jednostce strukturalnej było stanowisko Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] bazujące na dokumentacji do projektu planu ochrony Parku Krajobrazowego B. [...]. W dokumentacji tej postuluje się utrzymanie w strefie funkcjonalnej F 2 kompleksów łąk bez prawa lokalizowania nowych obiektów kubaturowych, celem ograniczenia powstawania nowych enklaw zabudowy, jako wprowadzających niepożądane dla środowiska naturalnego zaburzenia w prawidłowym przebiegu procesów przyrodniczych w strefie granicy pomiędzy terenami leśnymi i otwartymi. Strefa F -2 obejmuje m.in. polanę położoną w głębi kompleksu leśnego, na której został wzniesiony budynek małżonków Ł. . Zdaniem [...]WINB zaskarżone "rozstrzygnięcie zostało jednak podjęte prawidłowo – aczkolwiek bez uzasadnienia przesłanek rozbiórki". Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że oparcie się na opinii Burmistrza bazującej na projekcie planu ochrony Parku Krajobrazowego nie będącego jeszcze obowiązującym prawem nie może przesądzać o dopuszczalności lokalizacji inwestycji. Uznanie jednak, jak domaga się tego pełnomocnik skarżących, że ustalone w planie zakazy można odnieść wyłącznie do nowej zabudowy nie jest kwestią oczywistą, gdyż stanowiłoby przesłankę obligatoryjnego legalizowania każdej samowoli mającej miejsce przed zatwierdzeniem tego planu, o ile nie naruszone byłyby, w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie inwestycji do zgodności z prawem, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie lub inne przepisy szczegółowe obowiązujące w dacie powstania samowolnej inwestycji. Organ zauważył, że budynek małżonków Ł. położony był w zespole samowolnej zabudowy letniskowej składającej się z 6 domków. W stosunku do 5 tych budynków zostało już zakończone postępowanie administracyjne. Dwa z tych obiektów już rozebrano, a wobec reszty toczy się postępowanie egzekucyjne. Następnie organ stwierdził, że dwukrotne uchylenie przez sądy administracyjne decyzji dotyczących budynku małżonków Ł. i zmiana stanu prawnego pozwala na rozważenie możliwości legalizacji tego obiektu. Jednak zdaniem [...]WINB w zaistniałej sytuacji należy zastosować zasadę równości obywateli wobec prawa. Organ rozważył także zgodność lokalizacji przedmiotowego budynku z przepisami techniczno-budowlanymi i stwierdził, że z uwagi na jego usytuowanie w odległości 3 m od granicy działki naruszone zostały § 12 ust. 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. i § 12 ust. 1 rozporządzenia z 3 lipca 1980 roku. Wskazał ponadto, że przepisy Prawa budowlanego z 1961 roku ustalały odległość budynku od granicy w powiązaniu z rodzajem pokrycia dachowego, a dla pokrycia trudnozapalnego na konstrukcji drewnianej odległość ta wynosiła 4,5 m. Podkreślił wreszcie, że usytuowanie przedmiotowego budynku od granicy lasu narusza przepisy § 273 ust. 8 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 roku (chodzi prawdopodobnie o § 271 tego rozporządzenia – przy. Sąd). Dla budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień odległość ta winna wynosić 12 m, gdy tymczasem linia lasu jest oddalona od budynku na odległość 8/9 m. W związku z tym [...]WINB stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki orzeczenia rozbiórki na mocy nie tylko art. 37 ust, 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, ale także na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a to w związku z naruszeniem warunków technicznych skutkujących zagrożeniem bezpieczeństwa otoczenia w zakresie przepisów przeciwpożarowych. Organ odwoławczy uznał ponadto, że z uwagi na przestrzeganie zasady równości wobec prawa w sprawie winien znaleźć także zastosowanie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 roku uzasadniający orzeczenie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu innymi ważnymi przyczynami. Pismem z dnia [...] r. [...] roku Ł. B.-Ł. i R. Ł. , zastępowani przez radcę prawnego L. W., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję [...]WINB, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie zaskarżoną decyzją przepisów: - art. 10 i art. 81 k.p.a. poprzez brak realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań sądu co do dalszego postępowania oraz - art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez błędne przyjęcie, że istnieją przesłanki orzeczenia rozbiórki obiektu. W uzasadnieniu skargi powtórzony został zarzut pominięcia pełnomocnika skarżących w postępowaniu przed organem I instancji. Podniesiono, że także skarżący nie byli zawiadamiani o czynnościach podejmowanych przez organ I instancji, w szczególności nie został im doręczony odpis pisma Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] , stanowiący zasadniczą podstawę rozstrzygnięcia PINB, a przytoczonego tylko w sposób wybiórczy w piśmie Burmistrza Miasta W. z dnia [...]roku. Skarżących i ich pełnomocnika nie powiadomiono także o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów zarówno przed organem I, jak i II instancji. Zdaniem wnoszących skargę zasadnicze jednak znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. Zapisy planu miejscowego dla jednostki [...], bowiem nie wykluczają zabudowy terenu działki obiektem mieszkalnym lub letniskowym. Nieracjonalne byłoby natomiast, jak wskazano w zapadłym w sprawie wyroku NSA, nakazywanie rozbiórki obiektów budowlanych dlatego, że zbudowano je przed laty wbrew wówczas obowiązującym ograniczeniom, jeśli obecnie takie ograniczenia w zabudowie zostały zniesione. Skarżący wskazali także, powołując się na inny wyrok NSA z 11 czerwca 1999 roku, IV SA 295/96, że rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowi rażące naruszenie tego planu oraz art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zresztą sam przyznał, że aktualny stan prawny pozwala na rozważenie możliwości legalizacji obiektu. W ocenie skarżących chybione było również powołanie się na przepis art. 37 ust. 2 tej ustawy ze wskazaniem, że zawiera się w nim zasada równości obywateli wobec prawa. Zapis art. 32 Konstytucji R.P. statuujący zasadę równości wobec prawa nie może być bowiem rozumiany w sposób przedstawiony przez organ. Każdy z właścicieli działek miał prawo podejmowania kroków prawnych w celu obrony przed wydanym nakazem rozbiórki. Ponadto skoro przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 roku określa możliwość rozbiórki w sposób fakultatywny, to w świetle art. 7 k.p.a. niezbędne było wykazanie interesu społecznego w wydaniu takiej decyzji i jego przewagi nad interesem strony. W ocenie skarżących podstawy orzeczenia rozbiórki nie może stanowić także przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku, gdyż pozwala on na wydanie takiego nakazu, gdy budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie jest więc wystarczające stwierdzenie tylko naruszenia warunków technicznych. Niewłaściwe ich zdaniem było także powołanie się na zapisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku oraz z dnia 3 lipca 1980 roku bowiem nie obowiązywały one jeszcze w okresie budowy. Powołując się na przepisy rozporządzenia z 2002 roku organ nie ustalił także, jaki był stan na działce w czasie budowy obiektu, a zwłaszcza w jakiej odległości od ściany lasu obiekt został wybudowany. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podał, że po przeanalizowaniu akt sprawy postanowił uznać za zasadne zarzuty skargi i wydał, opartą na przepisie art. 54 § 3 p.p.s.a., decyzję z dnia [...]roku, [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ uznał zarzuty skargi za uzasadnione. W szczególności stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji dotknięte zostało wymienionymi w skardze naruszeniami procedury administracyjnej. Za zasadny [...]WINB uznał także zarzut niezastosowania się do wiążących wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 6 listopada 2007 roku oraz błędną wykładnię art. 37 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 roku nie uwzględniającą wskazówek NSA w tej kwestii. Także i tę decyzję zaskarżyli Ł. B. –Ł. i R. Ł. skargą z dnia [...] roku. Wskazali w niej, że autokontrolna decyzja [...]WINB zawiera rozstrzygnięcie nie znane przepisom procedury administracyjnej, bowiem decyzja ta pozostawia w obrocie prawnym decyzję PINB z dnia [...]roku, nr [...], a jednocześnie nakazuje organowi I instancji ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na tę skargę [...]WINB przyznał, że błędnie skonstruował sentencję swojej decyzji autokontrolnej. W tej sytuacji, opierając się po raz drugi na przepisie art. 54 § 3 p.p.s.a., wydał w dniu [...]roku decyzję nr [...], którą uchylił swoją wcześniejszą autokontrolną decyzję z dnia [...]roku. W następstwie tej decyzji skarżący cofnęli skargę na decyzję z dnia [...]roku, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym postanowieniem z dnia 10 grudnia 2009 roku, II SA/Gl 952/09, umorzył postępowanie sądowe. W tej sytuacji do rozpoznania pozostała skarga na decyzję [...]WINB z dnia [...]r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na ostatnio wymienioną decyzję jest zasadna. Wynik przeprowadzonej bowiem, w myśl postanowień zawartych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontroli legalności tej decyzji nakazuje zastosowanie w sprawie przepisów wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. . Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Na aktualnym etapie postępowania administracyjnego bezspornym jest, że stanowiący przedmiot postępowania budynek letniskowy posadowiony na działce nr [...]w W.-D. został wybudowany samowolnie pod rządami ustawy z dnia 21 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.). Okoliczność ta została zresztą przesądzona w wyroku NSA z dnia 6 listopada 2007 roku, II OSK 1454/06. Niesporne między stronami jest także to, że do likwidacji tej samowoli budowlanej zastosowanie znajdują przepisy art. 37 do art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, a to w związku z dyspozycją art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, na którym oparte zostały zaskarżone decyzje stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wykładając ten przepis organy orzekające w aktualnie kontrolowanym postępowaniu związane były, stosownie do art. 153 w zw. z art. 188 i art. 193 p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z dnia 6 listopada 2007 r., II OSK 1454/06. Zdaniem składu Sądu orzekającego zawarta w orzeczeniu NSA ocena prawna nie straciła swojej mocy wiążącej, mimo że doszło do zmiany stanu prawnego. Wejście w życie uchwały Rady Miasta W. z dnia [...]roku, nr [...], w sprawie uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta W. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] ze zm.) nie spowodowało, że pogląd zawarty w omawianym wyroku NSA stał się nieaktualny (por. w tej kwestii rozważania zawarte w wyroku NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98 [w:] ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Dostrzegając zatem, że uchylony orzeczeniem NSA wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 maja 2007 r., II SA/Gl 406/05 oraz kontrolowane tym wyrokiem decyzje organów nadzoru budowlanego zapadły w okresie, gdy na terenie Wisły nie obowiązywał plan miejscowy, stwierdzić należy w szczególności, że swoją aktualność zachowała dokonana przez NSA wykładnia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, nakazująca odnosić przesłankę niezgodności budowy obiektu budowlanego do przepisów prawa obowiązujących w dacie jego wzniesienia, a ocenę przeznaczenia terenu, na którym został on zbudowany do przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Podkreślić trzeba, że NSA w swoim wyroku zawarł także wskazania co do sposobu przeprowadzania wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w aspekcie ich stosowania w przypadkach określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Sąd ten stwierdził, że "reakcja właściwych organów administracji na stwierdzenie samowoli budowlanej oparta na przepisach Prawa budowlanego z 1974 roku uwzględniać musi wzajemny stosunek dwóch konkurencyjnych niekiedy wartości, a mianowicie chronionego między innymi przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dobra publicznego jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny oraz prawa własności nieruchomości zabudowanej w sposób niezgodny z prawem". NSA dodał także, że "wartością podlegającą prawnej ochronie ostatnio wymienionym przepisem nie jest sposób zagospodarowania przestrzennego danego terenu w przeszłości (w nie obowiązujących już przepisach planów miejscowych), lecz ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzeni określony w przepisach aktualnie powszechnie obowiązujących". W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego analizując zapisy planu miejscowego obowiązującego aktualnie na obszarze miasta Wisły nie zastosowały się jednak do tych wskazań, przez co naruszyły art. 153 w związku z art. 188 i art. 193 p.p.s.a. Nota bene przyznał to wprost [...]WINB w autokontrolnej decyzji z [...]roku. Z rysunku planu wynika, że położona jest w jednostce oznaczonej symbolem "[...]". Zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 8 tekstu planu podstawową funkcją pełnioną przez jednostkę strukturalną oznaczoną symbolem H – Dziechcinka jest funkcja mieszkaniowo-rekreacyjna. § 2 ust. 4 pkt 15 tego planu stanowi z kolei, że symbolem ZE oznaczone zostały tereny użytkowań na obrzeżach kompleksów leśnych (funkcja podstawowa). Z kolei w świetle § 15 ust. 2 pkt 1 lit h tekstu planu dla jednostki [...]ustala się jako przeznaczenie dopuszczalne: możliwość zachowania istniejących budynków mieszkalnych i innych nieuciążliwych dla środowiska z możliwością ich rozbudowy do 50 % dotychczasowej kubatury oraz możliwością ich adaptacji dla funkcji usług gastronomii, handlu, turystyki, pensjonatów, oraz dla celów mieszkaniowych. Kierując się zatem tymi zapisami planu oraz wskazówkami służącymi do ich interpretacji zawartymi w omówionym wyroku NSA należało uznać, że lokalizacja przedmiotowego budynku nie narusza przepisów planu miejscowego. Odnosząc się do stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji [...]WINB zauważyć należy, że plan miejscowy nie rozstrzyga, które obiekty budowlane położone na obszarze objętym jego regulacjami zostały wybudowane legalnie, a które stanowią samowolę budowlaną. Do rozstrzygania tych kwestii nie jest bowiem uprawniony gminny planista lecz organ nadzoru budowlanego. Za uzasadniony należy zatem uznać zarzut skargi, że organ I instancji nie dokonał własnej wykładni przepisow planu miejscowego i oparł się jedynie na opinii Burmistrza Miasta W. Działanie takie narusza przepis art. 7 k.p.a. nakazujący organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z urzędu Sąd zauważa, że [...]WINB rozpoznając sprawę rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 roku naruszył zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą organ II instancji jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji. Tymczasem organ I instancji nie prowadził postępowania w kierunku możliwości zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 roku. Nie wiadomo także na jakich dowodach organ II instancji oparł swoje ustalenia faktyczne dowodzące naruszenia wskazanych przez niego przepisów techniczno- budowlanych. Niezrozumiałe dla Sądu były także rozważania dotyczące naruszenia w toku samowolnej budowy przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w rożnych przedziałach czasowych. Wskazać należy, że w tym przypadku zastosowanie, jak zasadnie podniesiono w skardze, winny znaleźć przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w czasie budowy. W orzecznictwie wprawdzie podnosi się, że przy rozważaniu przesłanki wydania nakazu rozbiórki w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku, dopuszcza się możliwość odwoływania się do przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w różnych okresach czasu, jednak pod warunkiem, że stan prawny w zakresie tej przesłanki obowiązujący w dacie orzekania przez organy jest korzystniejszy dla inwestora, który dopuścił się samowoli (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 roku, II OSK 1094/06, [w:] LEX nr 366799). Niezależnie od naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania organowi odwoławczemu należy także wytknąć brak podstaw prawnych do stwierdzenia zaistnienia w sprawie przesłanki orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 roku w związku z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Podstaw do zastosowania tego przepisu nie dawało też powołanie się na ustalenia zawarte w projekcie planu Ochrony Parku Krajobrazowego B. [...]. Ponownie rozpatrując sprawę PINB przyjmie, że zapisy planu miejscowego dla jednostki [...] nie wykluczają możliwości legalizacji samowolnie wzniesionego budynku. Rozważenia wymaga jednak kwestia naruszenia samowolnie zrealizowanym obiektem przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie jego budowy, a to w kontekście możliwości zastosowanie przesłanki nakazującej rozbiórkę obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Analizę tę organ poprowadził mając na uwadze, że naruszenie przepisow techniczno-budowlanych pociągać winno za sobą niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. Ustalenia faktyczne dotyczące omawianej kwestii powinny opierać się na dowodach nie budzących wątpliwości. Przeprowadzając te dowody organ zastosuje się także do wymogów wynikających z przepisow art. 79 i art. 81 k.p.a. oraz będzie miał na uwadze, że strony są w sprawie reprezentowane przez pełnomocnika. W wydanej decyzji organ prawidlowo także oznaczy strony postępowania posługując się dwuczłonowym nazwiskiem skarżącej. W świetle przedstawionych wyżej rozważań należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. W myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200, art. 202 § 2 art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. Koszty te obejmują uiszczony wpis sądowy w kwocie 500 złotych oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240 zł - określone zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Zasądzone koszty postępowania obejmują także zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.