II SA/Gl 270/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent - stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki budynku uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał H. i A. K. usunięcie obiektu budowlanego składającego się z trzech metalowych kontenerów oraz przybudowanego garażu (zgodnie z załączonym szkicem do protokołu oględzin z dnia [...]r.), położonego na działce nr [1] w Z. przy ul. [...] i użytkowanego w okresie letnim jako obiekt o przeznaczeniu letniskowym. W uzasadnieniu podano, że całość o wymiarach 6,40 m x 10,90 m obudowana jest seidingiem i przykryta dachem dwuspadowym. Dobudowany do obiektu garaż ma wymiary 4,0 m x 9,0 m. Po rozpatrzeniu odwołania H. i A. K. decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Skargę na decyzję ostateczną oddalono na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 1110/05. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] r. wdrożył egzekucję przeciwko H. i A. K. i postanowieniem z tej samej daty nałożył na nich grzywnę w kwocie 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanych na postanowienie w przedmiocie grzywny [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jednakże wskutek skargi H. K. i A. K. prawomocnym wyrokiem z dnia [...]r. sygn. akt II SA/Gl 908/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił postanowienia organów obydwu instancji, wskazując w uzasadnieniu, że wobec faktu przeniesienia własności działki nr [1] na mocy umowy darowizny z dnia [...]r. na rzecz córki A. K., doszło do przejścia obowiązku podlegającego egzekucji. Zdaniem Sądu, oznaczenie działki w akcie notarialnym jako niezabudowanej, nie ma bowiem wpływu na ograniczenie skutków wynikających z art. 47 i 48 kodeksu cywilnego. Mając na uwadze charakter obiektu budowlanego posadowionego na działce przyjąć należy, że stanowi on część składową gruntu i jeden przedmiot własności wraz z działką. W tej sytuacji Sąd wskazał, że wobec stwierdzenia faktu zbycia obiektu objętego nakazem rozbiórki przed doręczeniem skarżącym tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny winien prowadzić postępowanie egzekucyjne wobec następcy prawnego, w stosunku do którego należy wydać tytuł wykonawczy, a następnie ewentualnie stosować środki egzekucyjne służące wyegzekwowaniu obowiązku. W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. upomnieniem z dnia [...]r. nakazał A. K. wykonanie obowiązku, wynikającego z decyzji z dnia [...]r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, a następnie po jego doręczeniu w dniu [...]r. sporządził tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...]r., zaopatrzony klauzulą o skierowaniu do egzekucji. Jednocześnie postanowieniem z tej samej daty nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na A. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...], zobowiązując ją do wniesienia opłaty egzekucyjnej w wysokości 10 % nałożonej grzywny, nie więcej niż 68 zł. Nadto, organ egzekucyjny wezwał zobowiązaną do zapłaty grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia pod rygorem ściągnięcia grzywny i opłaty w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a także do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia, pouczając o zastosowaniu wykonania zastępczego. Jako podstawę prawną organ I instancji powołał przepisy art. 64a § 1, art. 121 § 2 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. nr 36, poz. 161 ze zm.). W uzasadnieniu organ egzekucyjny po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania wskazał, że pomimo upomnienia zobowiązana nie wykonała obowiązku i wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia ma na celu doprowadzenie do jego wykonania własnymi środkami i uniknięcie obciążenia kosztami wykonania zastępczego. A. K. wniosła zarówno zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, jak i zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, w którym zakwestionowała obciążenie ją grzywną i nakazem wyburzenia obiektu z uwagi na fakt, że nie przejęła na siebie żadnych obowiązków na mocy umowy notarialnej. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie uwzględnił zarzutów. Po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie z dnia [...]r. zaskarżonym postanowieniem, podjętym z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o jego uchyleniu w zakresie wysokości grzywny celem przymuszenia i wymierzeniu grzywny w wysokości 80.018 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ II instancji powołał przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 18 oraz art. 121 § 1 i 5 i art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie egzekucyjne zostało w niniejszej sprawie podjęte wobec następcy prawnego zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 908/07. Nadto, organ odwoławczy z mocy art. 139 kpa dopatrzył się podstawy do działania na niekorzyść strony ze względu na fakt rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji. Zdaniem organu, przedmiotem sprawy jest bowiem obiekt spełniający definicję budynku w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego. Stąd też wyliczenie wysokości grzywny winno nastąpić w oparciu o art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu administracyjnym, jako iloczyn powierzchni zabudowy i 1/5 ceny 1 m powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na podstawie odrębnych przepisów do obliczenia premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, która obecnie wynosi 3.787 zł. Powierzchnia zabudowy trzech metalowych kontenerów oraz przybudowanego garażu, objętych nakazem rozbiórki wynosi: 6,4 m x 10,9 m + 4 m x 9 m = 69,76 m2 + 36 m2 = 105,76 m2. Zatem grzywna = 1/5 x 3.783 zł x 105,76 = 756 zł x 756 zł x 105,76 = 80.018,02 zł. W skardze do sądu administracyjnego A. K. domagała się uchylenia postanowienia organu odwoławczego jako naruszającego prawo. W pierwszym rzędzie skarżąca zanegowała stanowisko, że obiekt w postaci kontenerów jest budynkiem w myśl art. 3 Prawa budowlanego, ponieważ nie posiada fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem, aczkolwiek kontenery są przykryte dachem. Nadto, skarżąca wskazała na brak podstawy nałożenia na nią kary i obowiązku rozbiórki oraz wadliwe powołanie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Jej zdaniem, zaskarżone postanowienie zapadło też z naruszeniem art. 139 kpa. Nie wyjaśniono nadto, w jaki sposób obliczono powierzchnię budynku. Wreszcie, skarżąca podniosła, że nie jest w stanie uiścić grzywny w takiej wysokości, ani też nie może wykonać rozbiórki z uwagi na brak pomieszczeń w celu zgromadzenia materiałów. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, bowiem w postępowaniu egzekucyjnym nie rozpatruje się ponownie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, zaś powierzchnia budynku została ustalona w postępowaniu administracyjnym (protokół oględzin z dnia [...]r.). Zdaniem organu, oczywista omyłka pisarska w powołaniu przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa – zamiast pkt 2, nie miała zaś wpływu na rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Zasadnie wskazał organ odwoławczy, że w świetle poglądu zawartego w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 29 lutego 2008 r. fakt zbycia działki, na której posadowiono sporne obiekty, objęte nakazem rozbiórki, postępowanie egzekucyjne winno być prowadzone wobec skarżącej jako następcy prawnego. Z mocy art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest też uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Stąd też nie podlega ocenie istnienie przesłanek rozbiórki, co zresztą było już przedmiotem kontroli sądowej w sprawie II SA/Gl 1110/05. Skarżąca przejęła zaś wszelkie obowiązki, wynikające z decyzji administracyjnej wydanej wobec jej poprzedników prawnych. Wbrew twierdzeniom skargi, w postępowaniu egzekucyjnym nieistotna jest też sytuacja majątkowa i osobista osoby zobowiązanej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zaś postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 122 § 2 powołanej wyżej ustawy, postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytle wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego (co dotyczy niniejszej sprawy), będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Tymczasem wymogów tych nie spełnia zaskarżone postanowienie, mocą którego uchylono postanowienie organu I instancji w zakresie wysokości grzywny i orzeczono o wymierzeniu skarżącej grzywny w kwocie 80.018 zł. W istocie jest to bowiem rozstrzygnięcie częściowe, co nadto narusza wymogi z art. 138 w zw. z art. 144 kpa. Z uwagi na treść art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, rozstrzygnięcie kasatoryjne winno polegać na uchyleniu postanowienia organu I instancji w całości i orzeczeniu co do istoty. Nie ma bowiem możliwości uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny jedynie w części (co do wysokości grzywny) i orzeczenia tylko w tym zakresie przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy postanowienia w pozostałej części, jako że niezbędne jest wezwanie do uiszczenia grzywny w nowym terminie i wezwanie do wykonania obowiązku w nowym terminie – wraz z odpowiednimi pouczeniami w trybie art. 122 § 2 ustawy. Skoro zaskarżone postanowienie narusza zarówno wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie zawierając obligotoryjnych elementów postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, jak i nie odpowiada rodzajom rozstrzygnięć organu odwoławczego, gdyż jest jedynie niedopuszczalnym orzeczeniem częściowym, skarga musiała odnieść skutek. Wadliwości zaskarżonego postanowienia są bowiem tego rodzaju, że uniemożliwiają jego wykonanie. Nadto, wyjaśnić przyjdzie, że z mocy art. 139 kpa, organ odwoławczy władny jest orzec na niekorzyść strony odwołującej się jedynie w przypadku, gdy chodzi o rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego przez organ I instancji. Przepis art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, różnicuje wysokość grzywny w celu przymuszenia. O ile w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, co do zasady chodzi o grzywnę w wysokości określonej w § 2 tego przepisu, przy czym ustawodawca określił jedynie górną kwotę na 10.000 zł w przypadku osób fizycznych, to w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wyliczenie wysokości grzywny nie jest uznaniowe i zostało precyzyjnie wskazane w § 5 tego przepisu, przytoczonym przez organ odwoławczy. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zaś prawidłowości zakwalifikowania spornych obiektów, objętych nakazem rozbiórki do kategorii budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Aczkolwiek sporne roboty zostały zrealizowane pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., to jednak poprzednio pojęcie to nie było zdefiniowane. Zatem przez budynek należy rozumieć obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Stąd też barakowozy i obiekty kontenerowe, które nie zostały połączone trwale z gruntem, nie stanowią budynku, lecz tymczasowy obiekt budowlany (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie przedmiotem obowiązku zgodnie z treścią tytułu wykonawczego z dnia [...]r. jest usunięcie trzech metalowych kontenerów oraz przybudowanego garażu, położonych na działce nr [1] w Z. przy ul. [...]. Podnieść należy, że o ile w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. nr [...] jednoznacznie podano wymiary obiektów, ustalając że kontenery zostały obudowane seidingiem i pokryte dachem dwuspadowym, to ani w toku egzekucji nie poczyniono ustaleń, czy tak określone obiekty posiadają fundamenty jako niezbędny element dający podstawę do zakwalifikowania do kategorii budynku. Stąd też podzielić należy zarzut skarżącej, że stanowisko organu odwoławczego co do charakteru obiektów jest dowolne, zwłaszcza że poza powołaniem przepisu art. 3 Prawa budowlanego, organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, na jakiej podstawie ustalił, że chodzi o budynek, a zatem wyliczenie wysokości grzywny winno nastąpić zgodnie z treścią art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tych powodów zaskarżone postanowienie jako pozbawione obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 122 § 2 powołanej ustawy oraz wydane bez dostatecznego wyjaśnienia, czy egzekucja dotyczy obowiązku rozbiórki budynku, co uzasadnia nałożenie grzywny w wysokości określonej w art. 121 § 5 ustawy, nie mogło się ostać i podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonego postanowienia w trybie art. 152 tej ustawy. Orzeczenie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony przez skarżącą wpis sądowy w kwocie 200 zł, nie rozstrzygnięto z braku wniosku skarżącej (art. 210 § 1 cyt. ustawy). Przy ponownym rozpoznaniu zażalenia skarżącej organ II instancji winien zatem poczynić ustalenia faktyczne, czy sporne obiekty posiadają fundamenty, co pozwala na ich zakwalifikowanie do kategorii budynku. Dopiero wówczas możliwe będzie zastosowanie sankcji z art. 139 kpa w postaci działania na niekorzyść skarżącej. Orzeczenie kasatoryjne, wymierzające grzywnę w wysokości określonej w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, winno zawierać elementy wymienione w art. 122 § 2 tej ustawy. Dla wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia nieistotna jest zaś sytuacja majątkowa osoby zobowiązanej.