II SA/Gl 277/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J.S.(S.) na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu [...] r. Rada Miejska w G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G., o czym ogłoszono w "A" w dniu [...] r. i tygodniku "B" z dnia [...] r. i z dnia [...] r. oraz ponownie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w okresie od [...] r. do [...] r. Pismami z daty [...] r. Prezydent Miasta G. zawiadomił o podjęciu uchwały instytucje oraz organy właściwe do uzgodnienia i opiniowania projektu studium, zaś pismami z daty [...] r. zwrócił się o uzgodnienie zakresu prognozy oddziaływania na środowisko do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Następnie Prezydent Miasta G. wystąpił do właściwych instytucji o zaopiniowanie i uzgodnienie projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. O wyłożeniu projektu studium wraz z prognozą do publicznego wglądu w okresie od 1 do [...] r. dokonano w dniu [...] r. obwieszczeń i ogłoszeń w lokalnej prasie i na stronie internetowej. W dniu [...] r. przeprowadzono publiczną dyskusję nad rozwiązaniami w projekcie studium. W dniu [...] r. J. S. i H. S. zwrócili się o zmianę klasyfikacji sposobu zagospodarowania części ich działki nr 1 z terenów mieszkaniowych o niskiej intensywności zabudowy na tereny usługowe oraz usunięcia z terenu ich nieruchomości położonej przy ul. [...] przewidzianych w studium ulic lokalnych oraz zmiany przeznaczenia dla części działek nr 2, 3 i 1 z terenów zieleni niskiej i wysokiej na tereny usługowe, mieszkaniowo-usługowe lub na tereny zieleni z możliwością lokalizacji usług, w tym parkingów i garaży, a pozostawienie jedynie pasa terenu o szerokości kilku metrów od cieku wodnego. Prezydent Miasta G. zrządzeniem nr [...] z dnia [...] r. uwzględnił pierwszą uwagę, zaś pozostałych uwag nie uwzględnił (poz. 46 zarządzenia). Następnie Rada Miejska w G. podjęła w dniu [...] r. uchwalę nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. Jako podstawę prawną aktu powołano art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Jednocześnie w załączniku nr [...] do uchwały pod poz. 46 wymieniono jako nieuwzględnione wnioski J. S. i H. S. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowa nieruchomość w studium opisana jest częściowo jako U – tereny usług różnych, częściowo UU i MNU – tereny mieszkaniowo-usługowe o średniej i niskiej intensywności zabudowy oraz częściowo jako ZNW – tereny zieleni niskiej i wysokiej. Dodatkowo przez teren nieruchomości przebiegają ulica zbiorcza i ulice lokalne. Uwzględniono zatem uwagę nr 1, zaś nie uwzględniono uwag 2 i 3. Wyjaśniono że z uwagi na charakter i skalę dokumentu w projekcie studium nie rozwiązano szczegółowo zasad obsługi komunikacyjnej poszczególnych terenów zabudowy mieszkaniowej. Na rysunku studium nie zostały uwidocznione istniejące i projektowane drogi dojazdowe oraz część lokalnych. Ustalenie szczegółowych zasad obsługi komunikacyjnej nastąpi dopiero na etapie sporządzania planu miejscowego. Uwidocznione na rysunku studium linie oddzielające tereny o wskazanych różnych kierunkach rozwoju nie są zaś obowiązującymi liniami rozgraniczającymi w planie miejscowym. Na rysunku studium sporządzonym na mapie topograficznej nie są naniesione granice nieruchomości. Stąd też na etapie sporządzania planu możliwa jest korekta przez zmniejszenie części nieruchomości, opisanej symbolem ZNW np. w przypadku przybliżenia projektowanej drogi do istniejącego cieku wodnego. Pismem z daty [...] r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w G. w dniu [...] r. J. S. wezwał Radę Miejską w G. do usunięcia naruszenia prawa przy podjęciu powyższej uchwały polegającego na zlokalizowaniu w obrębie jego nieruchomości przy ul. [...] w G., składającej się z działek nr 4, 2, 3, 5, 6, 7 i 1, trzech dróg i jednego skrzyżowania dróg, dzielących tą nieruchomość na trzy obszary o różnym przeznaczeniu, a także na przeznaczeniu działek nr 2, 3 i 1 na tereny zieleni niskiej i wysokiej (otwarte w ciągach dolin tworzące pasma ekologiczne o dużym znaczeniu przyrodniczo-krajobrazowym). Powołując się na bezskuteczność wezwania (brak odpowiedzi organu), J. S. wniósł w dniu [...] r. skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia [...] r., domagając się stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący ponawiając zarzuty zawarte w piśmie z daty [...] r. wskazał na naruszenie jego prawa własności, którego ochrona jest gwarantowana przepisami art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, a także art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 1 pkt 2 ppkt 6 i 7, art. 2 pkt 17, art. 6 pkt 1 i 2, art. 9 pkt 4, art. 10 pkt 1 ppkt 1 i 8, art. 20 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, skarżący podniósł, że przewidziana w studium lokalizacja na jego 2-hektarowej nieruchomości 3 dróg i skrzyżowania, jest sprzeczna z obecnie obowiązującym na tym terenie planem miejscowym dopuszczającym zabudowę dowolnym obiektem, nie uwzględniając walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności. Nadto, spod zabudowy wyłączono pas o szerokości kilkudziesięciu metrów, oddzielony od reszty nieruchomości drogami, przeznaczając go na tereny zieleni niskiej i wysokiej, podczas gdy na sąsiednich działkach będących polami uprawnymi, pas ten ma szerokość od kilku do kilkunastu metrów ze względu na sąsiedztwo powierzchniowego cieku wodnego. Ustalenia studium są zaś wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego. Nadto, skarżący wskazał na naruszenie trybu rozpatrywania jego wniosków podczas sesji Rady, na której zapadła kwestionowana uchwała; z uwagi na wprowadzenie radnych w błąd przez Z-cę Naczelnika Wydziału Planowania i Urbanistyki, która poinformowała o niemożliwości innego sposobu rozpatrzenia uwag niż to miało miejsce w zarządzeniu Prezydenta. Jego zdaniem, ani on, ani radni nie uzyskali też rzetelnego uzasadnienia dla przyjętych rozwiązań planistycznych. Wreszcie, z uwagi na sporządzenie dla potrzeb studium mapy w skali od 1 : 10.000 i 1 : 25.000 oraz nienaniesienie dróg przewidzianych w obowiązującym planie miejscowym, kwestionowana uchwała zapadła w oparciu o nieprawdziwe dane. Do skargi dołączono dokumentację zdjęciową i rysunkową, przedstawiającą położenie nieruchomości skarżącego oraz płytę CD z przebiegu sesji Rady Miejskiej w G. W odpowiedzi na skargę Prezydent G. wniósł o jej oddalenie z braku naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez przyjęcie kwestionowanego studium, które nie jest aktem prawa miejscowego i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności. Nadto, organ Gminy wyjaśnił, że obecnie część nieruchomości jest objęta planem miejscowym (uchwała nr [...] z dnia [...] r.) i jest przeznaczona na tereny usług różnych, oddzielone drogą lokalną (012 KDL ½) od terenów trwałych użytków zielonych (8 ZZ), przylegających do cieku wodnego, a także przewidującym drogę dojazdową od strony północnej. Natomiast zachodnia część nieruchomości nie została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Projektowana w studium ulica wzdłuż cieku wodnego, była zaś przewidziana w planie miejscowym obowiązującym w latach [...]. Sporządzone na użytek studium opracowanie ekofizjograficzne oraz prognoza oddziaływania na środowisko, przewidywały oddzielenie drogą terenów pod zabudowę od terenów zieleni wyznaczonych wzdłuż cieku wodnego, do którego przylega nieruchomość skarżącego. Zatem wprowadzenie w studium przedmiotowej drogi, jak i przeznaczenie fragmentów działek 2, 3 i 1 jako terenów zieleni stanowi kontynuację zapisów poprzednio obowiązującego planu ogólnego i studium, jak i aktualnie obowiązującego planu, obejmującego wschodnią część nieruchomości, umożliwiając jej zagospodarowanie. Określony w studium przebieg dróg może zaś ulec korekcie na etapie opracowania planu miejscowego. Wykorzystanie mapy w skali 1 : 10.000, jest przewidziane przepisem § 5 ust. 1 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 200 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Różna odległość pasa zieleni od cieku wodnego wynika zaś z jego nieregularnego przebiegu, a projektowana wzdłuż cieku droga lokalna wymusza, aby granica pasa stanowiła linię prostą bez gwałtownych załamań. Wreszcie, zdaniem organu Gminy, skarżący wypaczył wypowiedź w toku sesji Rady, bowiem uwzględnienie uwagi skutkowałoby koniecznością dokonania zmian na rysunku studium i dopiero potem przedłożenie jej ponownie do uchwalenia. Zatem nie jest możliwe na tej samej sesji uchwalenie studium, do którego wniesiono uwagi i zostały one uwzględnione przez Radę. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. pełnomocnik Prezydenta Miasta G. podtrzymał zarzut braku legitymacji po stronie skarżącego, wywodząc nadto, że zapisy studium nie przesądzają o lokalizacji drogi na jego nieruchomości, stanowiąc jedynie wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania już istniejących systemów komunikacyjnych oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie rozważenia wymagała kwestia dopuszczalności skargi na uchwałę w przedmiocie studium w świetle regulacji zawartej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1980 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Na tej podstawie prawnej każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone m.in. uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 9 ust. 5 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium (w przeciwieństwie do planu miejscowego), nie jest aktem prawa miejscowego. Jednakże z mocy ust. 4 tego przepisu, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stąd też skład orzekający w niniejszej sprawie opowiedział się za poglądem, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości położonej na terenie objętym studium jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę w tym przedmiocie. Ustalenia studium w konsekwencji oddziaływują bowiem na jego prawa i obowiązki, a przede wszystkim kształtują sposób wykonywania prawa własności, naruszając w konsekwencji interes prawny skarżącego (vide: wyrok NSA z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 591/05, LEX nr 286103, Wspólnota 2007/35/46). Nadto, skarżący dopełnił wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, które okazało się bezskuteczne z uwagi na brak odpowiedzi organu, zaś skargę wniesiono w ustawowym terminie, czyli 60 dni od doręczenia organowi wezwania. Stąd też skarga jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy. Tymczasem zaskarżona uchwała nie narusza prawa w wymienionym wyżej zakresie. Rada Miejska w G. nie naruszyła bowiem wymogów procedury uchwalania studium, określonych powołaną ustawą oraz wydanym na jej podstawie rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Zgodnie z wymogiem zawartym w § 5 ust. 1 cyt. rozp., projekt rysunku studium sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1 : 5.000 do 1 : 25.000. Wbrew twierdzeniom skargi, część graficzna zaskarżonej uchwały, została więc sporządzona na kopii mapy w wymagalnej skali. Oczywiste jest, że im większy obszar zajmuje gmina tym mapa winna być w większej skali. Brak też podstaw do uwzględnienia zarzutu oparcia uchwały o nieprawdziwe dane z uwagi na nienaniesienie na mapę projektowanych dopiero w obowiązującym planie miejscowym dróg. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 13 cyt. ustawy, w studium uwzględnia się m.in. stan systemów komunikacji infrastruktury technicznej. Kierunki rozwoju tych systemów określa zaś studium (art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy). Studium jest więc z istoty aktem ogólniejszym i nie może zawierać szczegółowych rozwiązań, zaś drogi dopiero projektowane nie tworzą systemu komunikacji. Nadto, w części tekstowej studium wymieniono wszystkie istniejące na terenie Gminy drogi publiczne, w tym lokalne i dojazdowe, których częściowo nie naniesiono na mapę. Przepis § 6 ust. 5 cyt. rozp. wymaga zaś, aby ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemu komunikacji i infrastruktury technicznej zawierały wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijana potencjału już istniejącego systemów oraz koordynacji, lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych. Zatem na etapie uchwalania studium uwzględnieniu podlegają wyłącznie drogi już istniejące. Tymczasem zarzuty skargi dotyczą nieuwzględnienia w studium dróg, które zaprojektowano dopiero w obowiązującym planie miejscowym. Kwestia ta nie ma więc znaczenia dla możliwości przyjęcia w studium innych kierunków rozwoju systemów komunikacji. Gmina w tym zakresie działa na zasadzie tzw. władztwa planistycznego w ramach kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Przyznane przez ustawodawcę uprawnienia pozwalają na decydowanie o przeznaczeniu terenu, w tym określaniu terenów wyłączonych spod zabudowy, zwłaszcza z uwagi na zagrożenie powodziowe. Kształtowanie ładu przestrzennego z istoty zakłada oddzielenie terenów o różnym przeznaczeniu drogami, których przebieg wymusza naturalne ukształtowanie terenu, w tym cieki wodne. Jednak nieregularny przebieg cieków nie może doprowadzić do sytuacji, że drogi będą projektowane w takich samych odległościach od cieku na całej jego długości. Oczywiste jest bowiem, że droga powinna przebiegać w miarę prostymi odcinkami. Stosunkowo duża powierzchnia nieruchomości skarżącego, składającej się z kilku działek o pow. ok. 2 ha, mogła więc doprowadzić do sytuacji, że poszczególne części oddzielone drogami, uzyskały różne przeznaczenie. Nie dotyczy do jednak części nieruchomości już zabudowanej. Nadto, zapisy studium nie pozbawiają skarżącego możliwości zabudowy pozostałej części nieruchomości, której część objęta jest obowiązującym planem miejscowym zgodnie z jego ustaleniami. Z mocy art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, podlegają zaś określeniu w studium niezależnie od dotychczasowego przeznaczenia terenu i stanu prawnego gruntów (art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy). Stąd też gmina władna jest określić w studium inny sposób wykorzystywania nieruchomości, niż wynikający z obowiązującego planu miejscowego. Naruszenie interesu prawnego skarżącego wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały nastąpiło więc w zgodzie z obiektywnie obowiązującym porządkiem prawnym, a przywołana przez skarżącego regulacja nie stanowi o naruszeniu przez Radę Miejską w G. zasad i trybu uchwalania studium. Wreszcie nie mógł odnieść skutku zarzut skargi co do naruszenia trybu rozpatrywania wniesionych przez niego uwag. Przebieg sesji utrwalony za pomocą aparatury nagrywającej i w formie pisemnej, wskazuje bowiem, że chybione jest twierdzenie o wprowadzeniu radnych w błąd. Zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, że uwzględnienie uwag skarżącego uniemożliwiałoby podjęcie na tej samej sesji uchwały w przedmiocie studium, bowiem niezbędna byłaby jego korekta, co mogłoby również wymagać ponowienia w części procedury opiniowania i uzgodnień. Jak wykazała Gmina w toku rozprawy sądowej, przed podjęciem zaskarżonej uchwały radni mieli możliwość zapoznania się z całością dokumentacji sporządzonej na użytek studium, a rzetelność sprawowania przez nich mandatu radnego nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).