II SA/Gl 28/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił przyznania obecnie skarżącemu M.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad podopiecznym O.S.. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący nie jest rodziną zastępczą spokrewnioną ani opiekunem faktycznym podopiecznego, dlatego nie przysługuje mu prawo do wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wyjaśnił, że podopieczny wymaga długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...]r. skarżący został ustanowiony opiekunem prawnym podopiecznego. Rozpoznając to odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w Z. umieścił podopiecznego w rodzinie zastępczej, którą ustanowił w osobie skarżącego. Z kolei postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w Z. powierzył skarżącemu funkcję opiekuna prawnego dla podopiecznego. Następnie Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Z., orzeczeniem z dnia [...]r., zaliczył podopiecznego do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do [...] listopada 2023 r., stwierdzając jednocześnie, że niepełnosprawność datuje się od wczesnego dzieciństwa. Organ odwoławczy zacytował przepisy art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r., a następnie podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/GI 512/16, w którym Sąd wskazał, że wykładnia językowa tych przepisów jednoznacznie wskazuje, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (poza opiekunem faktycznym dziecka). Na gruncie tej wykładni nie budzi również wątpliwości twierdzenie, że świadczenie nie może być przyznane, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej - innej niż rodzina spokrewniona. Sąd w powołanym wyroku wskazał ponadto na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do interpretacji art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., zaprezentowane w wyroku z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2020/14, wedle którego art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Sąd podkreślił, że istotnym elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia jest istnienie po stronie opiekuna obowiązku alimentacyjnego. Skarżący jako opiekun prawny oraz rodzina zastępcza dla podopiecznego nie jest obciążony obowiązkiem alimentacji. Rodzina zastępcza jest niespokrewniona. Nie jest również opiekunem faktycznym dziecka. Wobec powyższego, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż skarżący nie spełnia przesłanek z ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na powyższą decyzję (błędnie zatytułowanej odwołaniem), skarżący potwierdził, że jest opiekunem prawnym ponieważ podopieczny pozostaje w ich rodzinie do pełnoletności oraz został wycofany z adopcji. To oznacza, że nie będzie miał w najbliższych latach lub nigdy opiekuna faktycznego który go przysposobi. Dlaczego zatem jest pozbawiony możliwości specjalnej opieki oraz dodatkowych rehabilitacji jakim jest świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie skarżącego z art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. b) u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje rodzinie zastępczej, ale przysługuje rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka. Skarżący taki Rodzinny Dom Dziecka prowadzi, wykonuje konieczną rehabilitację zalecaną przez specjalistów oraz zapewnia całodobową opiekę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że podniesione w skardze okoliczności nie wnoszą do sprawy jakichkolwiek nowych elementów, tym samym nie prowadzą do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. W istocie stanowią one powtórzenie argumentów powoływanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, które były już przedmiotem rozpoznania przez Kolegium. W piśmie procesowym z dnia 10 marca 2021 r. skarżący przedstawił dodatkowe okoliczności na poparcie swojej skargi, odwołując się przy tym do zakresu obowiązków związanych z opieką nad podopiecznym oraz innymi osobami przebywającymi w prowadzonym przez niego Rodzinnym Domu Dziecka. Zarządzeniem z dnia 29 marca 2021 r. przewodniczący Wydziału II tut. Sądu zobowiązał organ odwoławczy do nadesłania skanu umowy nr [...]o prowadzenie rodzinnego domu dziecka, zawartej w dniu [...]r. pomiędzy Prezydentem Miasta Z. a skarżącym i jego małżonką, albowiem w nadesłanych przez organ aktach administracyjnych znajduje się jedynie kserokopia pierwszej strony tej umowy. W odpowiedzi organ nadesłał skan tej umowy, jednakże jego treść również ograniczona była do tej samej pierwszej strony. W piśmie z dnia [...]r. organ odwoławczy wyjaśnił, że w [...] Centrum Świadczeń Rodzinnych znajduje się jedynie kserokopia pierwszej strony tej umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć przyjdzie, że istotą sporu jest kwestia wykładni i zastosowania przepisu art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) u.ś.r. w odniesieniu do ustalonego przez organy stanu faktycznego. Przypomnieć wypadnie, że zgodnie z tym ostatnio powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Wskazać też przyjdzie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się poglądy odmienne od tych, na które powołuje się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dla przykładu wskazać tu można na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 479/19, w którym stwierdzono, że w aspekcie wykonywania i funkcjonowania celów i funkcji rodziny zastępczej i wychowania dziecka węzeł pokrewieństwa nie jest najważniejszy. Istotniejsze jest to, czy i jak realnie rodzina zastępcza funkcjonuje i spełnia zadania, jakich z różnych przyczyn nie wykonuje rodzina naturalna, w tym też rodzina zastępcza spokrewniona. Z kolei WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 378/19, zwrócił uwagę, że rodzina zastępcza sprawując swą funkcję wykonuje jednocześnie pracę zarobkową. Tym samym jeżeli dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej będzie wymagało stałej opieki ze względu na niepełnosprawność, to rodzina zastępcza - niezależnie, czy zobowiązana do alimentacji względem dziecka, czy nie - winna zyskiwać uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Rezygnacja przez któregokolwiek z rodziców zastępczych z pracy i zajęcie się stałą opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem bez uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego powoduje bowiem utratę stałego źródła utrzymania, które jest jedną z obligatoryjnych przesłanek ustanowienia rodziny zastępczej. Sąd ten wskazał ponadto, że świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać także rodzinie zastępczej niespokrewnionej, której członkowie nie uzyskują wynagrodzenia za sprawowanie funkcji rodziny zastępczej. Wskazywane wyżej orzeczenia oparte zostały na prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) u.ś.r. uzasadniającej odmowę zastosowania tych przepisów w zakresie, w jakim wyłączają one możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w okolicznościach zbliżonych do tych, które ustalone zostały w niniejszej sprawie. Jednak ewentualna próba dokonania podobnej wykładni na gruncie niniejszej sprawy i ocena, czy byłaby ona w ogóle możliwa, napotyka na obecnym etapie postępowania na przeszkody, których źródłem jest niekompletny materiał dowodowy i brak wyjaśnienia przez organy orzekające wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia aspektów sprawy. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykona obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są przedstawione sądowi przez organ akta administracyjne jak i akta sądowe. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2623/17; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 463/13). Dokonanie przez sąd administracyjny rzetelnej i wszechstronnej kontroli zaskarżonego aktu możliwe jest tylko na podstawie kompletnych akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organy administracji obu instancji. Brak kompletności tego materiału, który nie został uzupełniony pomimo podjętych przez sąd działań, czyni niemożliwym dokonanie merytorycznej oceny aktów poddanych kontroli sądowoadministracyjnej. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 993/10). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że w aktach sprawy brakuje umowy nr [...] o prowadzenie rodzinnego domu dziecka, zawartej w dniu [...]r. pomiędzy Prezydentem Miasta Z. a skarżącym i jego małżonką. Znajdująca się w aktach kserokopia jej pierwszej strony nie zawiera istotnych elementów. Z kolei podjęta przez Sąd próba zobowiązania organu do uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie, nie przyniosła oczekiwanego rezultatu. Tymczasem w świetle przedstawionych na wstępie niniejszych rozważań poglądów, treść tej umowy, a w szczególności wynikające z niej warunki finansowe i organizacyjne, może mieć istotny wpływ na merytoryczną ocenę wydanych przez organy rozstrzygnięć. W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że akta nie pozwalają ustalić pełnego stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nie jest możliwa ocena zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym. Oznacza to, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 §1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozpoznając ponownie odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy uzupełni materiał dowodowy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i ponownie dokona oceny tej decyzji z uwzględnieniem treści brakującej umowy. W razie potrzeby przeprowadzi też dalsze postępowanie uzupełniające i w zależności od jego wyników wyda jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz.U. poz. 1842, ze zm.) w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl