II SA/Gl 28/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. U. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 20 października 2023 r. nr WINB-WOA.7722.173.2023.AJ w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 11 lipca 2022 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał inwestorce - K. U. rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej w formie "jurty", zlokalizowany w miejscowości Z1 na działce o numerze ewidencyjnym 1. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu 20 kwietnia 2023 roku PINB w Z. przeprowadził kontrolę na działce inwestorki w celu ustalenia, czy nałożony obowiązek został zrealizowany. Jak ustalono, obiekt budowlany nie został rozebrany. W konsekwencji dnia 25 kwietnia 2023 r. zostało do inwestorki wystosowane upomnienie, a dnia 20 czerwca 2023 r. tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Pismem z dnia 20 czerwca 2023 r. inwestorka wniosła o zmianę terminu dokonania rozbiórki na czerwiec 2024 r. uzasadniając to koniecznością zbycia działki, na której stoi jurta i zakup innej działki, gdyż jurta i działka, na której stoi są jedynym miejscem, w którym zobowiązana może mieszkać. Dnia 6 lipca 2023 r. do organu wpłynęły zarzuty inwestorki w postępowaniu egzekucyjnym. Podniosła ona, że organ nie bierze pod uwagę "(...) okoliczności dotyczących zobowiązanego i zdolności wykonania orzeczenia. Niniejsze zarzuty uzasadniam koniecznością przeprowadzenia procesu sprzedaży działki, na której stoi jurta i zakupu innej działki, odpowiedniej do rozstawienia jurty Proces ten wymaga znacznej ilości czasu. Jurta i działka są w chwili obecnej jedynym miejscem, w którym mogę mieszkać. Nie posiadam innych działek ani mieszkań. Nie posiadam także środków na zakup innej działki lub mieszkania bez uprzedniej sprzedaży działek w Z1. Wykonanie obowiązku spowoduje, iż zostanę bez miejsca zamieszkania. (...)" PINB w Z. postanowieniem z dnia 10 lipca 2023 roku, oddalił zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, wskazując, że postępowanie w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych jest ściśle sformalizowane, a podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie mogą być dowolne okoliczności, a wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 u.p.e.a. Tu organ powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 stycznia 2016 r. (sygn. akt: I SA/Kr 1805/15). Zażalenie na to postanowienie złożyła jego adresatka. W jej ocenie postępowanie egzekucyjne w administracji nie ma charakteru postępowania represyjnego, a ustawodawca nakazuje organom egzekucyjnym szukania takiego sposobu wykonania obowiązku, który respektuje interesy zobowiązanego. Groźba zaistnienia stanu bezdomności, przy jednoczesnej woli wykonania nałożonego obowiązku, a także wskazania ścieżki jego realizacji stanowi w przekonaniu strony uzasadniony interes zobowiązanej. Zaskarżonym obecnie postanowieniem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazał, że zobowiązanemu, na mocy art. 33 ustawy egzekucyjnej przysługuje prawo do zgłoszenia zarzutu. Jego wniesienie zawiesza postępowanie egzekucyjne z mocy prawa do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego (art. 35 § 1 ustawy). Wierzyciel, rozpoznając i rozstrzygając wniesiony przez zobowiązanego zarzut, może podjąć jedno z trzech rozstrzygnięć zawartych w ustawie. Po pierwsze, wierzyciel może oddalić zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, co de facto oznacza, że w wyniku postępowania wyjaśniającego dochodzi on do wniosku, że nie występuje żadna z okoliczności stanowiących podstawę wniesienia zarzutu. Po drugie, wierzyciel może uznać zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, co zawsze będzie wynikiem ustalenia w postępowaniu wyjaśniającym zaistnienia przyczyny stanowiącej podstawę wniesienia zarzutu. Uznanie zarzutu może nastąpić albo w całości, albo w części. W tym drugim przypadku w części, w której nie uznano zarzutu, podlega on oddaleniu. I wreszcie po trzecie, wierzyciel może stwierdzić niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Wydanie postanowienia o tej treści jest jednak ograniczone do dwóch przypadków, a mianowicie: - gdy zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, - oraz gdy zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia. Istotą tej regulacji jest z jednej strony, ograniczenie możliwości ponownego rozpatrywania sprawy już rozstrzygniętej, zaś z drugiej, ograniczenie możliwości kwestionowania w postępowaniu egzekucyjnym wysokości należności ustalonej w orzeczeniu, które mogło być kwestionowane w drodze przysługującego środka prawnego. Jak podkreślił organ odwoławczy, zgodnie z art. 33 § 1 ustawy egzekucyjnej podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) nieistnienie obowiązku: 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4 u.p.e.a., b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1 u.p.e.a., c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona powyżej. ŚWINB dodał, że w przepisach prawa nie ma instytucji umożliwiającej na odstąpienie od egzekwowania rozbiórki budowli z uwagi na sytuację osobistą czy majątkową zobowiązanego. Skargę na to postanowienie do tutejszego Sądu złożyła jego adresatka. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła organowi II instancji naruszenie: 1) art. 33 § 2 pkt. 6 lit. c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniała inna przyczyna niż określona przepisami w/w ustawy stanowiąca podstawę zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, 2) 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niezastosowanie środków najmniej uciążliwych dla Skarżącego, w tym zwłaszcza w sytuacji naruszenia zasady zachowania minimum egzystencji dłużnika, 3) art. 7a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak współpracy ze skarżącą, mimo deklarowanego wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Podniosła, ze zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym oraz stanowiskiem wyrażanym w literaturze przedmiotu u podstaw przedmiotowego przepisu jest założenie, że egzekucja administracyjna nie jest karą za niewykonanie, a jedynie sposobem wykonania obowiązku ciążącego na zobowiązanym i wyrazem humanizowania postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na to, że postępowanie egzekucyjne w administracji nie ma charakteru postępowania represyjnego, ustawodawca nakazuje organom egzekucyjnym szukania takiego sposobu wykonania obowiązku, który respektuje interesy zobowiązanego. W kontekście poszanowania interesu obowiązanego wskazuję również na obowiązek poszanowania zasady zachowania minimum egzystencji artykułującą zakaz prowadzenia egzekucji z majątku zobowiązanego w takim zakresie, w jakim zagraża to minimum utrzymania zobowiązanego i osób będących na jego utrzymaniu w wykonaniu ustawowego obowiązku. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kwestią sporną, w sprawie poddanej kontroli Sądu, jest dokonana przez organ ocena zasadności złożonego w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu. Na wstępie wskazać należy, że zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Przesłanki, które stanowią podstawę wniesienia zarzutu enumeratywnie wymienia art. 33 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 – dalej "u.p.e.a."), zaś procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonego zarzutu regulują przepisy art. 34 u.p.e.a. Zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit.a i b. Wymienione w art. 33 § 2 u.p.e.a. przesłanki tworzą katalog zamknięty. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być zatem wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w tym przepisie, a nie jakiekolwiek niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1244/10; z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1688/13; z 18 listopada 2015 r., sygn. akt II FSK 2594/13 – wszystkie orzeczenia za CBOSA). W postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a dopuszczalny ustawą zakres badania przez organ egzekucyjny tytułu wykonawczego wskazuje, że badanie to ma tylko charakter formalny. Postępowanie wywołane zarzutami w trybie art. 33 u.p.e.a. nie może bowiem prowadzić do podważenia ostatecznych merytorycznych rozstrzygnięć organów, wydanych w toku postępowania administracyjnego - jako postępowania rozpoznawczego, a więc poza postępowaniem egzekucyjnym, które ma charakter postępowania wykonawczego, zmierzającego do realizacji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego. Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym, co wprost wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a. Ewentualna wadliwość wydanych w tym przedmiocie rozstrzygnięć może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby bowiem o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej, nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że zarzuty mogą być oparte tylko na podstawach wyczerpująco uregulowanych w art. 33 u.p.e.a. Wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter enumeratywny. Oznacza to, że żadna inna przyczyna niż wymieniona w art. 33 u.p.e.a., nie może stanowić podstawy do uruchomienia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutu i wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, zaś ewentualne postępowanie sądowej kontroli, musi odnosić się do oceny wystąpienia tak wszczętej sprawie sądowoadaministracyjnej okoliczności wymienionych w tym przepisie. Regulacja ta oznacza więc, że zobowiązany może bronić się przed egzekucją lub przed naruszeniem przepisów o postępowaniu egzekucyjnym poprzez wniesienie zarzutów opartych na podstawie art. 33 u.p.e.a., Zadaniem Sądu rozpoznającego skargę jest zatem zbadanie, czy w rozpoznawanej sprawie wystąpiła choć jedna z okoliczności występujących we wskazanych powyżej przepisach uzasadniająca wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Na początku Sąd stwierdza, że wszczęte postępowanie egzekucyjne dotyczy prawomocnej decyzji o nakazie rozbiórki. Obowiązek jej wykonania powstał z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia o rozbiórce. Postępowanie wszczęto w stosunku do właściwego podmiotu, który został uprzednio upomniany a obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego nie wygasł. Zatem w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 33 § 2 pkt 1-5 u.p.e.a. Skarżąca powołuje się jednak na art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. Przepis powyższy wskazuje, że zaistniał brak wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny, niż określona w art. a i b tego punktu (odroczenie terminu wykonania obowiązku lub rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej). Tymi okolicznościami ma być trudna sytuacja mieszkaniowa strony. W ocenie Sądu nie zaistniała przesłanka przewidziana w powoływanym przez stronę skarżącą przepisie. Nie doszło bowiem do braku wymagalności realizacji nałożonego decyzją administracyjną obowiązku. Ten ostatni istnieje nieprzerwanie od dnia, gdy decyzja nakazująca rozbiórkę stała się ostateczna. Podnoszona przez skarżącą argumentacja nie może odnieść skutku. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powstał w 2022 r. Jak się okazało, nie został on zrealizowany do kwietnia 2023 r. Strona domagała się "zgody" organu na dokonanie rozbiórki dopiero w czerwcu 2024 r. Brak podstaw do takiego żądania a jego postawą na pewno nie może być sytuacja osobista strony. Okoliczność powyższa nie może również stanowić zarzutu egzekucyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. ----------------------- 20/2