II SA/Gl 284/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Ewa Krawczyk /spr./ Sędziowie WSA Iwona Bogucka Rafał Wolnik Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Gminy C. oraz J.K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o d d a l a s k a r g i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11.04.2002 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Ka 39/01, uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nieruchomość, której zwrotu odmówiono uchylonymi przez Sąd decyzjami, została wywłaszczona decyzją z dnia [...] wydaną przez Urząd Miejski w C. na rzecz Skarbu Państwa. Nieruchomość miała powierzchnię [...] m2, oznaczona była numerem [...], a wywłaszczenie nastąpiło pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" dla Spółdzielni A, zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym /decyzja z [...]/ za odszkodowaniem. Na wniosek J.K. Kierownik Urzędu Rejonowego orzekł decyzją z dnia [...] o zwrocie działek nr [...] i nr [...] /powstałych z podziału działki nr [...]/ o łącznej powierzchni [...] m2. Po wejściu w życie ustawy z dnia [...] o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543/ J.K. ponownie wystąpiła z żądaniem zwrotu działek [...], [...] i [...]. W toczącym się z tego wniosku postępowaniu J.K. sprecyzowała wniosek jako żądanie zwrotu części działek nr [...] i [...], położonych od strony ul. [...], wyłączając te części nieruchomości, na których znajduje się droga dojazdowa do nieruchomości oraz nie wyraziła zgody na zwrot części nieruchomości zabudowanej garażami z uwagi na brak środków na pokrycie związanych z tym kosztów. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta C. orzekł o odmowie zwrotu działek [...] i [...], a Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...], będącą przedmiotem kontroli NSA w sprawie przytoczonej na wstępie, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Oba organy administracyjne stanęły na stanowisku, że skoro z art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż strona, której służy roszczenie o zwrot nieruchomości zobowiązana jest do zwrotu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, odpowiednio zmniejszonego lub zwiększonego o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości ustalonej na dzień wywłaszczenia i na dzień zwrotu, to w sytuacji odmowy strony przyjęcia zwracanej nieruchomości wraz z garażami zasadne jest odmówienie zwrotu tej nieruchomości. Uchylając powyższą decyzję wyrokiem wydanym w sprawie II SA/Ka 39/01, Sąd stwierdził, że jedynie brak ustawowych przesłanek z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może skutkować wydaniem decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości /jej części/. Natomiast określone przez J.K. warunki zwrotu nieruchomości /bez garaży/, o ile wniosku nie cofnięto, podlegać winny rozpatrzeniu w aspekcie zwiększenia przez sporną inwestycję wartości nieruchomości zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy. Należy więc – zdaniem składu orzekającego w sprawie II SA/Ka 39/01 – przede wszystkim uzupełnić postępowaniem w zakresie materialnoprawnych przesłanek zwrotu, określonych w rozdziale 6 Działu III ustawy, dokonać stosownych rozliczeń /art. 140 ustawy/, pouczyć skarżącą o możliwości złożenia wniosku w trybie art. 141 ustawy o rozłożeniu na raty należności, o której mowa w art. 140, a przede wszystkim zwrócić się do skarżącej o sprecyzowanie aktualnego stanowiska co do wniosku o zwrot części nieruchomości przez oświadczenie się czy wniosek ten podtrzymuje czy cofa. Rozpoznający sprawę ponownie Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], nr działek [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu podał, że zapoznał stronę z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym o możliwości złożenia wniosku w trybie art. 141 tej ustawy o rozłożeniu należności, o której mowa w art. 140 na raty. J.K. mimo to, w wielu pismach potwierdziła, że żąda zwrotu nieruchomości bez garaży lub uzależniała cofnięcie wniosku od przyznania odszkodowania lub działki zamiennej. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że tak sprecyzowane żądanie czyni bezprzedmiotowym postępowanie o zwrot nieruchomości, a w związku z tym należało je umorzyć. W odwołaniu od powyższej decyzji J.K. zarzuciła, iż działki objęte żądaniem zwrotu pozostawały niezabudowane przez [...] lat i dopiero po złożeniu przez nią wniosku rozpoczęto budowę garaży /[...]/, mimo jej sprzeciwu. W tej sytuacji – zdaniem odwołującej się – bezpodstawne jest żądanie zapłaty za zrealizowane garaże, skoro nieruchomość wywłaszczono na inny cel. Wojewoda Ś. zaskarżoną decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach decyzji organ stwierdził, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa nastąpiło z naruszeniem tego przepisu. W sprawie brak jest przyczyn do umorzenia postępowania bowiem J.K. nigdy nie zrezygnowała z żądania zwrotu działek nr [...] i [...], ani nie wystąpiła do organu I instancji o umorzeniu wszczętego postępowania. Wprawdzie starania organu I instancji podjęte zgodnie z wyrokiem NSA z 11.04.2002 r. sygn. akt II SA/Ka 39/01, nie doprowadziły do sprecyzowania stanowiska przez odwołująca się, ale taka sytuacja nie daje podstaw do uznania przez organ orzekający postępowania o zwrot nieruchomości za bezprzedmiotową. Dlatego też organ I instancji powinien załatwić wniosek strony merytorycznie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku wydanym w sprawie II SA/Ka 39/01. Skargę na decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli: Gmina C. i J.K. Gmina C. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami Jak bowiem wynika z akt sprawy J.K. domaga się zwrotu nieruchomości, ale bez znajdujących się na niej garaży. Tak sprecyzowane żądanie jest niezgodne z treścią art. 139 ustawy z 21.8.1997 r., zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie w jakim znajdują się w dniu zwrotu. Nadto zdaniem skarżącej Gminy decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 75 kpa. W konkluzji skargi Gmina wniosła o jej uchylenie. J.K. w skardze powtórzyła swoje dotychczasowe stanowisko, to jest zawarte w odwołaniu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie obu skarg. Co do skargi Gminy C. podtrzymał swoje stanowisko o braku podstaw do umorzenia postępowania. Odnośnie skargi J.K. wyjaśnił, że garaże znajdujące się na spornej nieruchomości są obiektami legalnymi, co wynika z decyzji [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Ś. z [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta C. z [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S.M. A pozwolenia na budowę garaży. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności pozostaje do rozważenia zagadnienie legitymacji czynnej Gminy C. do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, skoro w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji decyzję wydał Prezydent Miasta C. W punkcie wyjścia wskazać trzeba, że zagadnienie legitymacji skargowej jednostki samorządu terytorialnego, przede wszystkim gminy, doczekało się już stosunkowo bogatego orzecznictwa oraz licznych wypowiedzi w doktrynie prawa. Poglądy dotyczące legitymacji skargowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym pozostawały w ścisłym związku z ewolucją ustawodawstwa regulującego postępowanie sądowoadministracyjne, szczególnie zaś znaczenie w tym zakresie miały te rozwiązania normatywne, które wpływały na ustalenie kręgu stron tego postępowania. Zarówno w okresie obowiązywania wcześniejszych aktów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym, jak i na gruncie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej powoływanej jako ppsa/ wypowiadane były i są nadal prezentowane zróżnicowane poglądy, czy gminie przysługuje legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy jej organ wydał decyzję w pierwszej instancji. Pierwszy z poglądów wyrażony został już w pierwszym okresie funkcjonowania nowej struktury ustrojowej państwa, zwłaszcza w orzecznictwie, które przyjęło, że bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, nie jest ona stroną postępowania administracyjnego w postępowaniu dotyczącym praw osoby trzeciej, w której decyzję wydał wójt tej gminy, a w związku z tym nie może również występować w charakterze strony skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym /por. w szczególności postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r. sygn. SA/Wr 990/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 7 ostatnio zaś wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. OSK 1017/04, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 marca 2005 r. sygn. I SA/Bk 43/05/. Zwolennicy tego poglądu uznają, iż gmina wydając poprzez swoje organy decyzje administracyjne, nie działa jako właściciel, lecz jako podmiot uprawniony do podejmowania tego typu aktów w imieniu państwa. Wskazują, że gmina uprawniona jest co prawda do wykonywania przysługujących jej uprawnień właścicielskich, jednakże funkcja ta musi ustąpić skoro pozostaje w konflikcie z kompetencją do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach osób pozostających poza systemem organów administracji publicznej. W roli tego organu nie ma bowiem miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega zaś równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji /por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 lipca 1993 r. sygn. III AZP 8/93, OSNAP 1994 r. nr 1, poz. 3, uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00, ONSA, 2001, nr 1, poz. 17/. Stanowisko odmienne, uznające legitymację skargową gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakłada z kolei, że jedynie ta jednostka jako osoba prawna – jeżeli wykaże swój interes prawny do wniesienia skargi – jest podmiotem legitymowanym do występowania w tym postępowaniu, natomiast podmiotem tym nie jest organ tej jednostki. Fakt wydania przez ten organ decyzji administracyjnej w pierwszej instancji nie pozbawia zatem wspomnianej jednostki prawa do występowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze strony skarżącej /por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 1999 r. sygn. II SA/Ka 1623/97 i z dnia 8 listopada 1999 r. sygn. II SA/Ka 81/98, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. III RN 104/00, OSNAP 2002, nr 1, poz. 4, postanowienie SN z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. III RN 189/01, OSNAP 2002, nr 8, poz. 177/. Zwolennicy tego poglądu podkreślają, że jednostka samorządu terytorialnego będąca podmiotem praw i obowiązków przyznanych przepisami prawa materialnego, nie może utracić przymiotu strony postępowania tylko z tego powodu, że jej organ był w tym postępowaniu organem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty. Uznają przy tym, że pojęcie strony ma charakter materialnoprawny, nie jest zaś pojęciem procesowym, wobec czego o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania przesądzają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, nie zaś przepisy procesowe. Zwolennicy tej koncepcji wskazują na złożony status prawny wójta /burmistrza, prezydenta miasta/, występującego z jednej strony jako organ gminy upoważniony do reprezentowania gminy na zewnątrz /art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./, z drugiej strony zaś jako organ wydający decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 39 ust. 1 powołanej ustawy/. Podkreślają przy tym, że w sferze, w jakiej wójt wydaje decyzje administracyjne, działa w granicach własnych przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach interesu prawnego gminy /por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r. sygn. OSK 520/04 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2004 r. sygn. II SA/Ka 551/02/. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest kwestia wyłączenia się organu gminy od orzekania w sprawie, gdy gmina jest stroną postępowania administracyjnego, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 /ONSA 2003, nr 4, poz. 114/ w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Do chwili obecnej orzecznictwo sądowe nie wypracowało jednolitego stanowiska w omawianej kwestii. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – opowiadając się za drugim z przedstawionych poglądów – uznaje legitymację skargową Gminy C., wszak Gmina ta jest właścicielem nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania i jest stroną postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie może być zatem pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że Prezydent Miasta – będący jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym – stał się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie z mocy wyraźnego przepisu kompetencyjnego, poza tym brak jest w ocenie Sądu w obowiązujących przepisach normy prawnej, która wyłączałaby taką legitymację. Z merytorycznych powodów jednak żadna ze skarg nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa po uznaniu przez organ odwoławczy, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 kpa i nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych i prawnych w przedmiocie zgłaszanego żądania. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd organu odwoławczego co do braku podstaw do umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie w sprawie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracyjny zobowiązany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Powołany przepis nie stanowi samodzielnej podstawy do umorzenia postępowania lecz stosowany jest łącznie z przepisami prawa materialnego, wskazującymi na niedopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego. Orzekając o umorzeniu postępowania administracyjnego organ jest zobowiązany wskazać przyczynę umorzenia, mającą źródło w przepisach prawa. Oznacza to, że umorzenie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli organu orzekającego lecz od obiektywnie istniejącej bezprzedmiotowości, której wystąpienie organ musi stwierdzić i wykazać w decyzji o umorzeniu, wydanej na podstawie art. 105 § 1 kpa. W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że wobec niemożności uzyskania od J.K. jednoznacznie sprecyzowanego stanowiska w sprawie, przez które to stanowisko organ rozumiał oprócz żądania zwrotu, oświadczenie o zgodzie na zwrot nieruchomości wraz z garażami oraz o gotowości zwrotu otrzymanego odszkodowania wraz z kwotą, która zwiększyła wartość nieruchomości w związku z poczynionymi nakładami – postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Stanowiska takiego Sąd nie może zaakceptować. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08,1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 z zm./, zwrot nieruchomości musi być orzeczony, jeżeli dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia – zdefiniowany w decyzji wywłaszczeniowej – w rozumieniu art. 137 tej ustawy. Rozpoznając wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, organ administracyjny zobowiązany jest więc ustalić, czy w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zaistniała chociaż jedna z przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 ustawy. Z powyższych przepisów wynika, że nieruchomość powinna zostać zwrócona zawsze, gdy poprzedni właściciel wystąpił z wnioskiem o zwrot, a nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy /z zastrzeżeniem art. 229 ustawy/. Ani artykuł 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani żaden inny przepis tej ustawy nie wymagają spełnienia w tym zakresie jeszcze innej przesłanki. W szczególności z przepisów rozdziału 6 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika uzależnienie wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości od oświadczenia woli występującego z wnioskiem dotyczącego gotowości zwrotu kwot będących następstwem rozliczeń dokonanych na podstawie art. 140 ustawy. Wniosku takiego nie można też wyprowadzić z art. 140 i 142 ustawy. Treść tych przepisów wskazuje jedynie na to, że decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenia między Skarbem Państwa lub gminą, na rzecz których dokonano wywłaszczenia, a osobą na rzecz której następuje zwrot nieruchomości. Brzmienie tych przepisów nie uzasadnia poglądu, że brak zgody strony co do poniesienia obciążeń z tytułu rozliczeń związanych ze zwrotem jest przesłanką umożliwiającą uznanie postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 kpa. Taki wniosek byłby uzasadniony jedynie wtedy, gdyby oświadczenie strony o braku zgody na obciążenia kwotą wynikającą z rozliczeń, o których mowa w art. 140 ustawy było połączone z cofnięciem wniosku o zwrot, co w sprawie nie miało miejsca. Kwestia rozliczeń z tytułu zwrotu nieruchomości jest bowiem wtórna do zgłoszonego żądania zwrotu nieruchomości, a zgłoszone przez skarżącą warunki zwrotu nieruchomości powinny podlegać rozpatrzeniu w świetle art. 140 ustawy, przy czym ewentualne wierzytelności z tytułu, o którym mowa w tym przepisie, podlegają stosownemu zabezpieczeniu /art. 141 ust. 2 ustawy/. Powyższe oznacza, iż wobec braku podstaw do umorzenia postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1, a także 105 § 2 kpa organ orzekający zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania przewidzianego rozdziałem 6 Działem III ustawy o gospodarce nieruchomościami na co wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.04.2002 r. sygn. akt II SA/Ka 39/01, a co w sprawie nie nastąpiło dotychczas. Odnośnie skargi J.K. sąd uznał, że jest ona nie uzasadniona. Kwestia legalności zabudowy działek objętych żądaniem zwrotu, została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], który utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta C. w przedmiocie pozwolenia na budowę garaży. Wobec podtrzymywania przez skarżącą wniosku o zwrot działek [...] i [...] organy administracyjne po pozytywnym ustaleniu przesłanek z art. 137 kpa w związku z regulacją art. 139 ustawy, stanowiącym, iż nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajdują się w dniu zwrotu, powinny dokonać rozliczeń, o których mowa w art. 140 ustawy bowiem zgodnie z art. 142 ustawy decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości powinna także zawierać rozstrzygnięcie o zwrocie odszkodowania, w tym działki zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu. Mając na uwadze powyższe to znaczy stwierdzając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z zm./ oddalił obie skargi. SJ/