II SA/Gl 286/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt. 2 lit.b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.jedn. z 2017 r., poz. 978 ze zm.) skierował B. M. K., posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B1, B, na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych warunkujących posiadanie uprawnienia. Ostatecznym orzeczeniem z dnia [...] r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Sosnowcu stwierdził istnienie u skarżącego przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W powyższych okolicznościach pismem z dnia [...] r. Starosta powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z istnieniem przeciwskazań do kierowania pojazdami i po jego przeprowadzeniu, na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.a cytowanej ustawy o kierujących pojazdami, decyzją z dnia [...] r. orzekł o cofnięciu wymienionemu B. K. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B1 i B. W uzasadnieniu wyjaśnił, że orzeczenie lekarskie obligowało go do takiego załatwienia sprawy, albowiem zgodnie z powołanym przepisem "starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwskazań do kierowania pojazdem". Odwołanie od powyższej decyzji wniósł reprezentowany przez pełnomocnika B. K., podnosząc w pierwszej kolejności zarzut nieważności wydanej przez organ decyzji, z uwagi na brak podstawy prawnej do jej wydania. Nadto zarzucił decyzji naruszenie art. 75 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami poprzez uznanie, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy będzie miał on zastosowanie w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki do poddania skarżącego badaniu lekarskiemu oraz art. 103 ust. 1 pkt 1a cytowanej ustawy poprzez brak dokonania własnych ustaleń przez Starostę Powiatowego mimo, iż jednoznaczna teść tego przepisu nakazuje przyjąć, że to w kompetencji organów administracji publicznej leży ustalenie przyczyny podstaw do cofnięcia uprawnień, natomiast z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż Starosta oparł się jedynie na wynikach orzeczenia lekarskiego oraz naruszenie art. 108 § 1, art. 9 i art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy nie zachodziły okoliczności by było to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego czy inny interes społeczny, oraz poprzez brak wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków odwołującego a także z uwagi na niewyjaśnienie stanu faktycznego, zaniechanie wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego celem wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wobec postawionych zarzutów wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego względnie uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł nadto o dopuszczenie dowodów z wymienionych dokumentów. W uzasadnieniu przywołał przepis art. 75 ustawy o kierujących pojazdami, podkreślając, iż nie ma on zastosowania do odwołującego, gdyż posiada on prawo jazdy. Dodał, że tylko gdy istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co stanu zdrowia kierowcy może to stanowić podstawę skierowania go na badania kontrolne. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na podstawie orzeczenia lekarskiego z dnia [...] r., natomiast jak wynika z materiału sprawy prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w C. oraz załączonych zaświadczeń, odwołujący uczestniczy w terapii indywidualnej z psychologiem i terapeutą uzależnień i nie stwierdzono w testach obecności metabolitów i narkotyków. Dodał, że w opinii z dnia [...] r. biegli nie stwierdzili u opiniowanego objawów choroby psychicznej. Od lipca 2017 r. odwołujący nie spożywa alkoholu jak i środków odurzających. Odnosząc się do treści art. 103 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy odwołujący stwierdził, iż został on naruszony. Uznając, że badania lekarskie przeprowadzone zostały bez podstawy prawnej, co wykazano powyżej, przedmiotowa decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Oparcie decyzji jedynie na podstawie orzeczenia lekarskiego z pominięciem jakichkolwiek własnych ustaleń, w tym sprawdzenia jego prawidłowości, nie jest prawidłowe. Wskazał, że w doktrynie podkreśla się, że organ wydający decyzję o skierowaniu na badania lekarskie ma prawo badania czy informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana. W zakresie nadanego w trybie art. 108 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego rygoru natychmiastowej wykonalności wskazał na podstawy jego nadania, argumentując, iż w sprawie nie zachodzi okoliczność "jakoby cofnięcie B. K. uprawnień kategorii B1, było niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego bądź ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony". Podniósł też naruszenie w przedmiotowym postępowaniu przepisów postępowania administracyjnego dowodząc, iż organ nie przeprowadził go w sposób wyczerpujący i nie ustalił rzeczywistego stanu sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Swoje rozstrzygnięcie Kolegium oparło o treść art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy o kierujących pojazdami, z którego wynika, że starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia, na podstawie orzeczenia lekarskiego, istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Wskazał, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym należy do kompetencji starosty i ma charakter prewencyjny i zabezpieczający. W niniejszej sprawie doszło do stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii AM,A1,A2,A,B1,B,B+E,T u odwołującego. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji nie mógł postąpić inaczej, niż tak jak nakazują przepisy nakazujące wydać decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Odwołując się do orzecznictwa sądów organ wskazał, że ostateczne orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami jest wiążące dla organów administracji, które nie mogą wydać decyzji o innej treści niż cofającą uprawnienia. Z uwagi na powyższe, zaniechanie wydania decyzji w sytuacji, kiedy stwierdzono u badanego przeciwskazania do kierowania pojazdami, należałoby zakwalifikować jako naruszenie przez organ obowiązku wprost wynikającego z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy. Wskazany przepis nie posługuje się określeniami o charakterze ocennym. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało więc pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie. Starosta nie prowadzi bowiem żadnych ustaleń co do stanu zdrowia kierowcy, ale w tym zakresie obowiązany jest do uwzględnienia orzeczenia lekarskiego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, iż sprawa skierowania B. K. na badania lekarskie nie może być rozstrzygana na etapie postępowania, gdzie badana jest już prawidłowość wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami z uwagi na istnienie przeciwskazań zdrowotnych. Kolegium podkreśliło, iż Starosta nie dokonuje samodzielnie żadnych ustaleń co do stanu zdrowia kierowcy. Nie jest również uprawnione do oceny okoliczności, na podstawie których wydane zostało właściwe orzeczenie lekarskie. Ma jedynie obowiązek uwzględnić treść tego orzeczenia i wydać decyzję w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy. Analiza przesłanki określonej w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy prowadzi do stwierdzenia, że postępowanie ogranicza się do uwzględnienia orzeczenia lekarskiego. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy prowadzone jest przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia, a organy prowadzące postępowania administracyjne zmierzające do wydania decyzji, nie mają możliwości weryfikacji wydanego orzeczenia lekarskiego, zarówno pod względem jego treści jak i procedury, w której ono zapadło. Organy są związane wydanym w sprawie orzeczeniem lekarskim. W zakresie zarzutu dotyczącego nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, organ stwierdził, że rygor ten może być nadany decyzji tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych w przepisie. W niniejszej sprawie rygor został nadany przy uwzględnieniu pierwszej kategorii dóbr chronionych - ochronie życia i zdrowia ludzkiego, jak również ochronie interesu społecznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, B. K. powtórzył zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu. Zarzucono naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 , art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 poprzez pominięcie wydania decyzji bez podstawy prawnej i przeprowadzenie postępowania w sposób nieprawidłowy, wadliwie dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie uwzględniając słusznego interesu strony, a także naruszenie przepisów prawa materialnego - tj. art. 75 ust. 1 pkt 5 u art., 103 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy o kierujących pojazdami poprzez uznanie, że skierowanie skarżącego na badania lekarskie nastąpiło w warunkach zaistnienia przesłanek uzasadniających poddanie skarżącego takiemu badaniu oraz poprzez uznanie, iż wydane orzeczenie lekarskie jest prawnie skuteczne i może stanowić podstawę do wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tjedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja o cofnięciu posiadanych przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B ze względu na stan jego zdrowia. Zaskarżone rozstrzygnięcie oparto na normie prawa materialnego wyrażonej w przepisie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie ze wskazanym przepisem starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia, na podstawie orzeczenia lekarskiego, istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W ocenie Sądu, z treści przytoczonego przepisu wynika dla starosty obowiązek wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań u konkretnej osoby do kierowania przez nią pojazdami. Celem tego przepisu jest wykluczenie z ruchu drogowego osób, które nie powinny kierować pojazdami z uwagi na brak predyspozycji zdrowotnych. Dobrem chronionym jest w tym przypadku bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, które ma zdecydowanie większe znaczenie dla interesu publicznego niż zaspokajanie potrzeb komunikacyjnych osoby niezdolnej do prowadzenia pojazdu. Użyte w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.b ustawy o kierujących pojazdami sformułowanie "starosta wydaje decyzję", wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie, co do zasadności wydania takiej decyzji, przy tym organy administracji są związane orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Weryfikacja następuje bowiem w odpowiednim trybie, przewidzianym w ustawie o kierujących pojazdami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 532/10), a nie w niniejszym postępowaniu, które ma jedynie charakter następczy. Dodatkowo, orzeczenie takie, wydawane w szczególnym trybie, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Ł 911/13 czy w Bydgoszczy z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1269/14). Na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (t. jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 949 ze zm.), które reguluje m.in. tryb postępowania w przedmiocie wydania wymienionego powyżej orzeczenia przez lekarza orzecznika, jednocześnie określając podmioty uprawnione do dokonania badań. W przypadku skierowania kierowcy na badania na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, muszą być one przeprowadzone we właściwym terytorialnie wojewódzkim ośrodku medycyny pracy (§ 10 ust. 1 rozporządzenia), zaś organem odwoławczym od orzeczenia wydanego w takim ośrodku jest jeden z podmiotów enumeratywnie wymienionych w § 11 ust. 2 rozporządzenia – w niniejszym przypadku jest to Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu. Regulacja powyższa, wskazująca krąg podmiotów uprawnionych do orzekania o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, w razie decyzyjnego skierowania na badania, zapewnia legitymowanie się przez lekarzy odpowiednim wykształceniem i doświadczeniem zawodowym oraz bezstronność przy ocenie stanu zdrowia osoby badanej. Na etapie powyższego postępowania diagnostyczno-orzeczniczego strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiając będące w jej posiadaniu dokumenty lekarskie, takie jak orzeczenia, zaświadczenia, historie choroby, czy wreszcie wyniki innych badań mające znaczenie w sprawie, a w szczególności uprawniona jest do odwołania się od orzeczenia lekarskiego pierwszej instancji do specjalistycznego organu wyższego stopnia, po doręczeniu jej tego orzeczenia lekarskiego. Uprawnienie do odwołania się stanowi gwarancję zapewnienia ochrony praw osoby badanej. Uprawniony lekarz organu odwoławczego wydając orzeczenie uwzględnia nie tylko wyniki przeprowadzonego przez siebie badania, lecz również dokumentację medyczną zgromadzoną przez lekarza orzekającego w pierwszej instancji oraz wyniki konsultacji oraz badań specjalistycznych, pomocniczych, jeśli uznał je za niezbędne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 91/14). Z mocy art. 79 ust. 7 ustawy o kierujących pojazdami, orzeczenie lekarskie uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego jest ostateczne. Przedstawiona powyżej procedura jest określona w sposób precyzyjny przez wskazane przepisy, zaś ostateczność orzeczenia uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego świadczy o tym, że nie są dopuszczalne żadne środki odwoławcze od tego orzeczenia w normalnym toku postępowania. Orzeczenia lekarskie zapadłe w trybie tej procedury, nie podlegają zatem weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, co oznacza, że organy te są związane takimi orzeczeniami i nie mają jakichkolwiek podstaw kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1859/10 czy z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 251/06). Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez skarżącego oznaczałoby, że organ administracji orzekający w postępowaniu dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi zostałby upoważniony między innymi do oceny dokumentacji medycznej oraz wyników badań, w oparciu o które wydano orzeczenie lekarskie. Powyższe czynności nie tylko przekraczałyby kompetencje organu, lecz wręcz byłoby to niemożliwe, gdyż organ nie posiada specjalistycznej wiedzy medycznej. Kwestionowane orzeczenie lekarskie jest dokumentem urzędowym, któremu Kodeks postępowania administracyjnego przyznaje zwiększoną moc dowodową w zakresie tego co nim stwierdzono, bowiem dokument ten, jak wskazano wyżej, został sporządzony w przypisanej formie i przez powołane do tego organy w zakresie ich działania – rzeczowo, miejscowo i instancyjnie. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy, prowadzone jest na podstawie decyzji starosty o skierowaniu na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W niniejszej sprawie decyzja taka została wydani przez Starostę [...] w dniu [...] r. Podstawę jej wydania nie stanowił przywoływany przez skarżącego art. 75 ustawy o kierujących pojazdami, ale art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b tej ustawy. Od decyzji tej skarżącemu przysługiwało odwołanie, o czym informację zawarto w pouczeniu tej decyzji. Skarżący nie skorzystał z tej możliwości, wobec czego decyzja stała się ostateczna, a sam skarżący, zgodnie z jej treścią, poddał się przedmiotowemu badaniu lekarskiemu. Wobec powyższego wszystkie zarzuty skargi kierowane pod adresem braku zasadności skierowania skarżącego na te badania, na tym etapie postępowania są spóźnione i nie mogą odnieść żadnego skutku w zakresie oceny decyzji będącej przedmiotowej niniejszego postępowania, tj. decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. W postępowaniu tym organy administracji obydwu instancji nie mają jakichkolwiek uprawnień do tego, aby kwestionować treść orzeczenia lekarskiego. Takie uprawnienia posiadał skarżący poprzez możliwość wniesienia odwołania. Jak wynika z akt sprawy także i w tym przypadku skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa. Kwestionowanie obecnie przez pełnomocnika skarżącego tego orzeczenia nie jest w stanie podważyć tego, co wynika z jego treści. Wewnętrzne przeświadczenie skarżącego czy jego pełnomocnika o dobrym stanie zdrowia, nie przemawia przeciwko opinii lekarza wyspecjalizowanego w ocenie kwalifikacji zdrowotnych osób kierujących pojazdami. Decyzja w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy należy do kręgu decyzji, których wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji, gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna, tj. nastąpiło stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, określone w tym przepisie prawa tj. w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy i kierujących pojazdami. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Tym samym skarga nie mogła być uwzględniona, wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają bowiem podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla bowiem zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 cytowanej ustawy.