II SA/Gl 287/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K. D. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu [...] Rada Gminy M. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej u.z.p.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M." (dalej zwanej jako studium). Pismem z dnia [...] K.D. skierował do Rady Gminy M., w trybie art. 101 u.s.g., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, iż przedmiotową uchwałą z dnia [...] bezprawnie zmieniono przeznaczenie działek, których jest współwłaścicielem, tj. działki budowlanej nr [...] km [...] w M. i działki rolnej nr [...] km [...] w K. K.D. akcentował, iż zmiana przeznaczenia nastąpiła bez powiadomienia go o powyższym fakcie, co świadczy o tym, iż " w przestępczy sposób została zaniżona wartość mojej własności, bez mojej wiedzy". Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Gminy M. odmówiła uwzględnienia wezwania K.D. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego w związku z uchwałą z dnia [...] w sprawie przyjęcia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego", uznając żądanie za nieuzasadnione. Rada Gminy M. wskazała m. in., iż przy uchwalaniu studium została zachowana określona prawem procedura, a podjęta uchwała nie narusza interesu prawnego K.D. Podkreślono także, iż uchwała w sprawie studium z dnia [...] weszła w życie jako zgodna z prawem, po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego przez Wojewodę [...]. Z kolei pismem z dnia [...] K.D. (zwany dalej skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. z dnia [...] jako uchwalonej "bez jego wiedzy i zgody z naruszeniem konstytucyjnego prawa ochrony własności" i procedury uchwalania studium. W szczególności skarżący podkreślał, iż uchwała z dnia [...] narusza przepisy art. 6 ust.4 pkt.1, art. 18 i art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wniósł o zasądzenie rekompensaty w kwocie [...] zł. Skarżący podkreślał, iż właściciele działek nr [...] km [...] w M. i nr [...] km [...] w K. nie byli informowani o zmianie przeznaczenia obu ww. działek. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, powtarzając argumentację zawartą w uchwale z dnia [...] nr [...] i podkreślając, iż przy uchwalaniu skarżonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. została zachowana określona prawem procedura, a podjęta uchwała nie narusza interesu prawnego K.D. Pismem z dnia [...] skarżący wniósł: o ustalenie, czy ww. uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] nr [...] unieważnia ustalenia zaskarżonego studium, o zobowiązanie Wójta Gminy M. do uzupełnienia uzbrojenia w sieć kanalizacji sanitarnej i deszczowej wzdłuż ulicy [...] w M. na odcinku obejmującym działkę nr [...] km [...], o uznanie, iż działka nr [...] km [...] K. została bezprawnie przekwalifikowana na nieużytki bez możliwości zabudowy i bez powiadamia właścicieli pomimo składanych uwag i wniosków. Skarżący podtrzymał także żądanie wypłaty rekompensaty (odszkodowania) domagając się kwoty [...] zł. dla każdego ze współwłaścicieli. W piśmie z dnia [...] skarżący wskazywał na brak załączników graficznych do zaskarżonej uchwały i podkreślał, iż z akt sprawy wynika, że działka nr [...] w K. ma przeznaczenie rolne, co wynika z objaśnienia do oznakowania na załączniku graficznym oraz akcentował, że działka ta nie spełnia warunków do przeznaczenia jej pod zalesianie. Skarżący wskazywał na brak dokumentacji dotyczącej skarżonego studium w urzędzie Gminy M. oraz podkreślał, że jak dotychczas Wójt pomimo wcześniejszych zapewnień nie podjął żadnych działań zmierzających do zmiany niekorzystnego dla właścicieli przedmiotowych działek ich przeznaczenia. Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2010 r. skarżący wnosił jak w skardze i pismach procesowych oraz podkreślał, że ani on ani pozostali współwłaściciele nie zostali indywidualnie powiadomieni o planach zmiany studium lub o jego uchwaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zdaniem sądu administracyjnego, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 101 ust. 1 powołanej wyżej u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 powołanej ustawy). W myśl z kolei art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 2/07). Sąd stwierdza, iż zaskarżony akt podjęty został w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarżący spełnił także warunek wynikający z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwał bowiem radę gminy do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego. Rada Gminy M. odpowiedziała na to wezwanie w drodze uchwały nr [...] podjętej w dniu [...], a skarga została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 1 ustawy p.p.s.a. Wobec powyższego skoro skarga spełnia także inne wymogi formalne określone przepisami p.p.s.a. należało uznać jej dopuszczalność. Pomimo spełnienia wymogów formalnych skarga musiała jednak zostać oddalona z uwagi na brak legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 u.s.g., której zbadanie również winno poprzedzać merytoryczną kontrolę zaskarżonego aktu. Wskazać w tym momencie trzeba, iż w myśl utrwalonego w tej mierze orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, wyrok z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2). Skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem jego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, o jakim traktuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. sygn. akt II SA/2637/02, Lex nr 80699). Wskazać w tym miejscu należy, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i w związku z tym nie ma mocy wiążącej na równi z innymi aktami normatywnymi. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 7 u.z.p. studium nie jest przepisem gminnym. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 u.z.p., w brzmieniu obowiązującym w momencie podjęcia skarżonej uchwały w celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Zgodnie zaś z art. 6 ust 2 zarząd gminy sporządza studium, uwzględniając ustalenia strategii rozwoju województwa zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. W myśl ust. 4 art. 6 ww. ustawy w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające, w szczególności z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów szczególnych, stanu i funkcjonowania środowiska przyrodniczego i kulturowego, w tym stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, prawa własności gruntów, jakości życia mieszkańców, zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych. Zgodnie zaś z ust. 5 art. 6 ww. ustawy w studium określa się, w szczególności: obszary objęte lub wskazane do objęcia ochroną na podstawie przepisów szczególnych, lokalne wartości zasobów środowiska przyrodniczego i zagrożenia środowiskowe, obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy, obszary zabudowane, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, terenów wymagających przekształceń lub rehabilitacji, obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, obszarów przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej, obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wynikającą z potrzeby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym obszary, na których będą stosowane indywidualne i grupowe systemy oczyszczania ścieków, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych, obszary, dla których sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie przepisów szczególnych lub ze względu na istniejące uwarunkowania, obszary przewidywane do realizacji zadań i programów wynikających z polityki, o której mowa w ust. 2. Jak podkreślono, zgodnie z ust. 6 i 7 art. 6 ww. ustawy studium uchwala rada gminy, które to studium nie jest przepisem gminnym i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie art. 7 u.s.g. obowiązującego w chwili wydawania zaskarżonej uchwały przepisem gminnym był dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, skoro studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne, nie ma więc mocy wiążącej na równi z innymi aktami normatywnymi. Studium, jako akt planistyczny, określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu. Jedną z konsekwencji powyższego jest ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, które podziela Skład Orzekający, iż naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości aktami planowania przestrzennego następuje z reguły dopiero ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które jak wykazano nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem Sądu pomimo tego, że aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wyklucza w szczególnych sytuacjach naruszenia interesu prawnego już ustaleniami studium (zob. np. wyroki NSA: z 6 lutego 2007 r., II OSK 1357/06 i z 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, niepubl.) nie można w przedmiotowej sprawie uznać, że taka sytuacja miała miejsce. Istnieje bowiem daleko idąca różnica pomiędzy studium, a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego - por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 856/08. W ocenie Sądu podnoszone przez stronę argumenty winny być przedstawione w postępowaniu odnoszącym się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie studium. Skarżona uchwała z dnia [...] podjęta przez Radę Gminy M. z uwagi na to, że obejmuje swym zasięgiem terytorialnym m.in. teren działek stanowiących współwłasność K.D., niewątpliwie odnosi się do jego interesu prawnego. Hipotetycznie skarżący miałby zatem, jako właściciel nieruchomości znajdującej się na obszarze, którego dotyczy kwestionowana uchwała, czynną legitymację skargową, jednak dopiero wtedy gdyby kwestionowane studium wprowadziło zakazy ograniczające prawo własności i gdyby ograniczenia te nie znajdowały podstawy w przepisach obowiązującego prawa, a powyższe w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane. Jak już bowiem podkreślono wykazanie naruszenia własnego interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi warunek tego, aby sąd administracyjny skargę rozpoznał merytorycznie. W przeciwieństwie do strony w postępowaniu administracyjnym, toczącym się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wnoszący skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego musi się wykazać nie tylko posiadaniem interesu prawnego w danej sprawie, ale także naruszeniem tego interesu. Dopiero to zdaniem Składu Orzekającego daje mu legitymację do wniesienia skargi otwierającej drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy i w konsekwencji oceny legalności skarżonej uchwały. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał jednak zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego. Choć bowiem ustalenia studium dotyczą interesu prawnego K.D. jako współwłaściciela działek położonych na terenie objętym zakresem studium, to jednak z przedłożonych Sądowi akt sprawy, w tym dokumentów złożonych przez skarżącego, nie wynika, aby przedmiotowa uchwała naruszała jego interes prawny. Studium nie zawiera bowiem postanowień wskazujących na naruszenie interesu prawnego skarżącego. Zdaniem Sądu studium ma charakter niezmiernie ogólny i brak w nim zapisów, które przesądzałyby w jakikolwiek stanowczy sposób o przyszłym przeznaczeniu działki nr [...] i działki nr [...]. Z tego też względu Sąd nie podziela sformułowanych w skardze zarzutów skarżącego. Skoro zatem skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, to skarga nie mogła odnieść oczekiwanego skutku z powodu braku legitymacji skargowej (art. 101 ust. 1 u.s.g.), a to z kolei musiało skutkować oddaleniem skargi. W konsekwencji, wobec braku po stronie skarżącego legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie badał merytorycznych zarzutów skargi, które mogą odnieść ewentualny skutek dopiero na etapie skargi w przedmiocie samego planu, a nie studium, jak tego oczekuje strona skarżąca. Sąd podkreśla jednocześnie w tym miejscu, iż w żadnym wypadku nie przesądza o wyniku postępowania w sprawie ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie żądania strony dotyczącego wypłaty odszkodowania (rekompensaty) Sąd podkreśla, iż zgodnie z art. 33 u.z.p. dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, którym jak wskazano wyżej studium nie jest, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 36 u.z.p. jeżeli, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części, w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy: odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części, albo zamiany nieruchomości na inną. Sąd wskazuje, iż żądanie dotyczące odszkodowania odnosi się dopiero do zmian wprowadzonych na skutek uchwalenia planu, a nie studium. Dodatkowo należy wskazać, iż spory w tym zakresie rozpatrują sądy powszechne (art. 36 ust. 13 ww. ustawy), a także i to, że zgłoszone przez skarżącego żądanie zasądzenia na jego rzecz odszkodowania, nie mogło być rozpoznane przez Sąd, który z mocy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest powołany do kontroli działalności administracji publicznej. Natomiast niejako na marginesie zarzutu akcentowanego na rozprawie, co do braku indywidualnego powiadomienia skarżącego o uchwaleniu studium, Sąd stwierdza, iż w przepisach u.z.p. brak takiego obowiązku w toku procedury uchwalania studium. Dopiero na etapie prac nad planem art. 18 ust. 2 pkt. 5 u.z.p przewidywał obowiązek zawiadamiania na piśmie niektórych właścicieli nieruchomości o wyłożeniu projektu planu, w tym właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3, osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu. Nie wykazują zatem naruszenia interesu prawnego skarżącego jego zarzuty dotyczące uchybień w samej procedurze uchwalania studium. Odnoszą się one bowiem do braku indywidualnych pisemnych zawiadomień o uchwaleniu studium, nie zaś do indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Jak wskazano, na etapie uchwalania studium nie były wymagane, wbrew temu co twierdzi skarżący, indywidualne zawiadomienia kierowane m. in. do właścicieli nieruchomości. Przeprowadzone rozważania prowadzić muszą do wniosku, że skarżący nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą swojego interesu prawnego, a tym samym skarga nie mogła odnieść oczekiwanego skutku z powodu braku po jego stronie legitymacji skargowej wymaganej art. 101 ust. 1 u.s.g. Ustalenie to skutkować musi z kolei oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.