II SA/Gl 296/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze sprzeciwu S.Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] , Prezydent Miasta Z. , działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm. – dalej u.u.i.ś.) oraz § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b), § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b), § 3 ust. 1 pkt 98 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 71), po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika reprezentującego "A" z siedzibą w Z. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, postanowił odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia pn. Zakład konfekcjonowania kawy wraz z częścią magazynową, zlokalizowanego w Z. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi, że występując z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej inwestor zakwalifikował planowane przedsięwzięcie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Biorąc pod uwagę stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz skalę i usytuowanie przedsięwzięcia, a także protesty właścicieli nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją, w celu dokonania pełnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stwierdzono obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. Niechęć mieszkańców nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją, co do budowy zakładu konfekcjonowania kawy wraz z częścią magazynową, wiąże się przede wszystkim z obecną, uciążliwą działalnością zakładu. Znaczenie ma również poziom hałasu. Wbrew stanowisku inwestora, budowa zakładu do konfekcjonowania kawy wraz z częścią magazynową nie przyczyni się do polepszenia warunków aerosanitarnych na terenie inwestycji oraz sąsiednich nieruchomości, które wg licznych skarg, protestów mieszkańców wpływają znacząco na jakość ich życia. Organ uwzględniając zgromadzony materiał w niniejszym postępowaniu kierował się zasadą zrównoważonego rozwoju oraz zasadą przezorności. Odwołanie od powyższej decyzji założyła "A" ., zaskarżając ją w całości. Wskazanej decyzji zarzucono naruszenie art. 80 ust. 1 u.u.i.ś., art. 6, 104, 107, 7, 77 ust. 1 k.p.a. oraz art. 77 ust. 1 u.i.o.ś., poprzez jednostronne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz poczynienie ustaleń w oderwaniu od zgromadzonych w toku postępowania uzgodnień, naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm. – dalej p.o.ś.), poprzez oparcie decyzji na zasadzie przezorności, pomimo że planowane przez odwołującego przedsięwzięcie nie cechuje się nierozpoznanym oddziaływaniem na środowisko, naruszenie art. 3 pkt 50 p.o.ś. poprzez uznanie, że planowane przedsięwzięcie stoi w sprzeczności z zasadą zrównoważonego rozwoju, a także naruszenie art. 79a § 1 k.p.a. W wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...] , uchyliło decyzję organu I instancji w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo określił krąg stron postępowania. Z uwagi na uchybienia w zakresie ustalenia strony podmiotowej w postępowaniu organ pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował także procedurę określoną w art. 10 k.p.a. Nadto, w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Z. jest organem, który orzekał w pierwszej instancji. Jest on również organem wykonawczym i reprezentantem dwóch stron tego postępowania - Skarbu Państwa i Gminy Z. . Działa w ich imieniu, w tym składa prawem przewidziane oświadczenia. Zatem w świetle art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., jako podmiot reprezentujący stronę postępowania, podlega on wyłączeniu z przedmiotowego postępowania dotyczącego wydania spółce decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Wyłączenie to następuje z mocy prawa i zbędne jest wydawanie w tej sprawie odrębnego postanowienia. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ winien więc wystąpić do SKO z wnioskiem o wyznaczenie innego organu do załatwienia przedmiotowej sprawy. Zdaniem Kolegium w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ pierwszej instancji nie wykazał dostatecznie, że zaistniały podstawy do wydania decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia. Podstawą do takiej odmowy nie mogą być względy pozaprawne, a takim jest sprzeciw mieszkańców. Również inne przesłanki odmowy wydania decyzji (zasada zrównoważonego rozwoju i zasada przezorności) nie zostały przez organ pierwszej instancji właściwie uzasadnione i nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Przywołując w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 104 k.p.a. organ pierwszej instancji nie wskazał konkretnych jednostek redakcyjnych ww. artykułu. Zdaniem SKO w sprawie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższą decyzję zaskarżyła sprzeciwem S. Z. . Zaskarżonej decyzji zrzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji organu I instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo przesłanek zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z prawidłowym zastosowaniem przez organ I instancji przepisów art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2) nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonanie błędnej wykładni prawa, sprzeczność istotnych ustaleń ze zgromadzonymi w sprawie dowodami. Wniesiono jednocześnie o uchylenie decyzji SKO. W uzasadnieniu zarzutów wskazano m. in., że kwestia wyłączenia organu, jakim jest Prezydent Miasta Z. nie była podnoszona przez żadną ze stron przez cały okres trwania postępowania. Przepisy samorządowe przewidziały dla wójtów i burmistrzów (prezydentów miast) podwójną rolę - z jednej strony są to organy administracji wydające rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, a z drugiej, jako członkowie zarządu gminy, reprezentują ją na zewnątrz. Ponadto, organ wydający zaskarżoną decyzję nie wskazał, jakie rzekomo wnioski złożone przez stronę i jej pełnomocnika, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie zostały uwzględnione. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Sprzeciw okazał się zasadny. W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". W dalszej kolejności wskazać należy, że przepisy art. 24 i 25 k.p.a. regulujące przypadki wyłączenia pracownika oraz organu od załatwienia sprawy znajdują zastosowanie jedynie w ściśle określonych przypadkach. Jest też oczywiste, że na mocy wyraźnego przepisu kompetencyjnego załatwianie spraw w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powierzono organowi administracji publicznej, jakim jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 75 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś.). SKO przywołuje jako podstawę obowiązku wyłączenia organu art. 24 §1 pkt 4 k.p.a. Ten jednak odnosi się nie do organu, ale do pracownika. Przy tym Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 6 grudnia 2011 r., SK 3/11, OTK-A 2011/10, poz. 113, stwierdził, iż osoba sprawująca funkcję monokratycznego organu administracji (tam rządowej), w toku postępowania administracyjnego, ma pozycję organu, a nie pracownika. Prawo procesowe wprowadza rozgraniczenie między wyłączeniem pracownika organu i wyłączeniem organu. Artykuł 24 § 1 k.p.a. oraz art. 25 § 1 k.p.a. obejmują zakres różnych spraw, w których ustawa wymaga wyłączenia, oraz wywołują różne skutki prawne. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (także A. Wróbel, Komentarz do art. 24 k.p.a., LEX-el., teza 7). Również w wyroku NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. I OSK 1186/12, wskazano, że nie można uznać, by zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., obejmował osobę będącą personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu. Wskazać należy, że ustawodawca, gdy widzi potrzebę wyłączenia organu ze względu na kolizję interesów, wyraźnie przewiduje taki obowiązek, czy to w art. 25 k.p.a., czy to w przepisach szczególnych. Przykładowo, art. 124 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) stwierdza, że "W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego." Z kolei w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko wyjątek przewiduje m. in. art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l), w świetle którego organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będzie regionalny dyrektor ochrony środowiska – w przypadku przedsięwzięć, o których mowa w pkt 4, dla których wnioskodawcą jest jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot od niej zależny w rozumieniu art. 24m ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 506). W niniejszej sprawie przepis ten nie miał jednak zapewne zastosowania, skoro wnioskodawcą nie była jednostka samorządu terytorialnego, ani podmiot od niej zależny. SKO powołuje się na wyrok WSA w Gliwicach z 9 września 2014 r., sygn. II SA/Gl 457/14. W wyroku tym Sąd jednak nie przesądził o konieczności wyłączenia organu w podobnej sytuacji, a jedynie wskazał, że "(...) organ I instancji winien był obligatoryjnie rozważyć i w razie potrzeby zastosować stosowną procedurę prawną, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączenia organu." Nie ta kwestia była główną i wyłączną przyczyną uchylenia wtedy przez SKO decyzji organu I instancji, co ówcześnie zaakceptował WSA. SKO nie wykazało również takich przesłanek zastosowania art. 138 §2 k.p.a., które by uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji. Skoro SKO uznało, że podstawą rozstrzygnięcia I instancji nie mogą być względy pozaprawne (jak sprzeciw mieszkańców), to nie było przeszkód, by ewentualnie rozważyć możliwość wydania orzeczenia reformatoryjnego. Nie było także przeszkód, by wyraźnie wskazać, jakie konkretne podmioty zostały pominięte w postępowaniu, w kontekście treści art. 10 §1 k.p.a. Skoro organ odwoławczy zakwestionował sposób ustalenia kręgu stron przez organ I instancji, to należało poprzeć to konkretnymi ustaleniami, a nie ogólnymi formułami na temat treści przepisów. Skoro Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., stąd nie może odnosić się merytorycznie, czy żądanie inwestora, inicjujące całe postępowanie administracyjne, zasługuje na aprobatę, czy nie (zob. art. 64e p.p.s.a.). Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Wszystkie te uchybienia art. 138 §2 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia oraz dokonać szczegółowej analizy odwołania i zebranego materiału dowodowego. Jeśli zajdzie konieczność uzupełnienia postępowania pierwszoinstancyjnego, zalecenia muszą być konkretne i precyzyjne. Sąd jednak nie przesądza kwestii wyłączenia organu, bądź pracownika, jeśli tylko SKO należycie uzasadni swe stanowisko i poda przyczynę zasługującą na aprobatę. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.