II SA/Gl 3/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie, Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 16 listopada 2023 r. nr SKO.4106.993.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Prezydent Miasta C. (organ I instancji) decyzją z dnia z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku, odmówił J. M. (M.), (strona, skarżący), przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał między innymi, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad siostrą –B. M., dla której w dniu [...] maja 2019 r. został ustanowiony opiekunem prawnym. W okresie od dnia 11 listopada 2019 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. skarżący był uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą na podstawie decyzji z dnia 12 lutego 2020 r. W dniu 12 czerwca 2023 r. Powiatowy Zespół do Spraw Niepełnosprawności w C. wydał dla siostry skarżącego kolejne orzeczenie zaliczające ją do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 czerwca 2026 r. Z przeprowadzonego w dniu 24 lipca 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący sprawuje opiekę nad siostrą w sposób należyty i właściwy, opieka ma charakter stały, a pomoc świadczona jest całodobowo. Organ I instancji podkreślił, że uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od szeregu przesłanek. Przy czym przesłanki te można podzielić na przesłanki pozytywne i negatywne i aby móc uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przesłanki pozytywne muszą zostać spełnione łącznie i nie może przy tym zaistnieć żadna z przesłanek negatywnych. Natomiast w rozpatrywanej sprawie istnieją dwie przesłanki negatywne, które uniemożliwiają przyznanie stronie prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Mianowicie jest pełnoletnia osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, matka B. M., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Matka nie może sprawować bezpośredniej opieki nad córką, co nie wyklucza spełniania obowiązku alimentacyjnego wobec córki w formie chociażby świadczeń osobistych lub sfinansowania osoby, która sprawuje opiekę nad niepełnosprawną córką. Ponadto nie są spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 - dalej "u.s.r." lub "ustawa."). W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia. Przedstawił trudną sytuację zdrowotną swojej siostry. Wyjaśnił, że matka wyjechała na [...], a ojciec nie żyje. Wskazał na swoją trudną sytuację finansową i wniósł o pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (SKO) decyzją z dnia 16 listopada 2023 r. nr SKO.4106.993.2023, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia SKO przypomniało przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Odnosząc się do faktu odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą SKO wskazało, że zasady i warunki przyznawania wnioskowanych świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia pielęgnacyjnego, reguluje ustawa. Stwierdziło, że z dniem 23 października 2014 r., art. 17 ust. 1b u.s.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Zatem w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Jednocześnie wskazało, że art. 17 ust. 1a u.s.r., w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r., stanowi, że przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która nie jest spokrewniona z osobą niepełnosprawną w pierwszym stopniu, a wobec której ciąży obowiązek alimentacyjny na rzecz ww. osoby (na gruncie przepisów k.r.o.) jest okoliczność, że żyje rodzic osoby niepełnosprawnej i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro żyje matka osoby niepełnosprawnej, siostry skarżącego, to zachodzi przypadek opisany w k.r.o., że jako osoba zobowiązana do alimentacji w bliższej kolejności wobec swej córki, wyprzedza w obowiązku sprawowania nad nią opieki skarżącego, zwłaszcza, że nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani też nie jest istotne, czy jej stan zdrowia umożliwia jej sprawowanie pieczy nad niepełnosprawną córką, co wynika z uchwały NSA z dnia 14 listopada 2022r. I OPS 2/22. SKO nie kwestionowało faktu, iż siostra skarżącego wymaga całodobowej opieki, jednak w sytuacji gdy pełnoletni, niepozbawiony praw rodzicielskich, rodzic osoby niepełnosprawnej żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bratu niepełnosprawnej jako osobie spokrewnionej w drugim stopniu, który powołuje się na fakt sprawowania opieki nad siostrą. Skargę na powyższą decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł skarżący, przedstawiając trudną sytuację zdrowotną swojej siostry. Wniósł o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymało dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach wyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym wystąpił organ, natomiast strona nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na siostrę wskazując, że żyje matka, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Materialnoprawną przesłankę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.s.r., obowiązującą w chwili rozstrzygania przez organy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zauważyć należy, iż wykładnia językowa tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka - które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 u.s.r. - oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka; z tym zastrzeżeniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego). Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, należało uznać, że warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Innymi słowy, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Skarżący zatem wchodzi do określonego przepisami o charakterze bezwzględnie obowiązującym, kręgu osób zobowiązanych do alimentacji. W sprawie niesporne jest, że skarżący ubiegał się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania się opieki nad siostrą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osią sporu w badanej sprawie pozostaje, czy dopuszczalne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącego, którego matka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznej niepełnosprawności. Okoliczność sprawowania opieki, jej zakres nie są kwestionowane przez organ i pozostają bezsporne. Sąd podzielił stanowisko SKO w zakresie jego rozważania, które zadecydowały o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ust. 4 u.s.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało m.in. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Równocześnie, zgodnie z art. 17 ust. 1a u.s.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione były łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita. Z uwagi na tę rozbieżność Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę I OPS 2/22 następującej treści: 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.s.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.s.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r.). W uzasadnieniu tej uchwały wskazano w szczególności, że przepis art. 17 ust. 1a u.s.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.s.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r., jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 r. do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r., opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy. Rozstrzygnięcie zawarte w powołanej uchwale ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił brat osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy żyje jej matka, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem, co potwierdza przywołana uchwała, warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.s.r.). Wskazać przy tym wypadnie, że powołana uchwała wiąże skład obecnie orzekający i nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w tej uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. W konsekwencji za prawidłowe należy uznać stanowisko SKO przedstawione w zaskarżonej decyzji. Sąd podziela również stanowisko wyrażone w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2023 r. I OSK 1325/22, stanowiącej, że: "Z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócono uwagę, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych nie jest wystarczający, do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego". W świetle powyższego Sąd nie stwierdził żadnych przedstawionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. podstaw do uwzględnienia skargi. Wszystkie niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały przez organy ustalone. W decyzjach klarownie przedstawiono okoliczności, które wykluczały przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd w zaskarżonych decyzjach nie stwierdził naruszenia prawa procesowego i materialnego. Dlatego Sąd oddalił skargę na odstawie art. 151 p.p.s.a.