I OSK 1325/22

Dnia 17 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1798/21 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. P. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (Kolegium) z [...] września 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że kuzynce niepełnosprawnej A. B., rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że kuzynka niepełnosprawnej A.B. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nią, ponieważ jej mama Ł. B. żyje i to na niej spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do córki. Skarżąca na podstawie art. 185 p.p.s.a. ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu w sprawie : Organy obu instancji odmówiły Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną kuzynką A. B. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organy wskazały art. art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 3, ust. 3a i ust. 3b, ust. 5, art. 23 ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). Wyjaśniły, że na Skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjnego względem kuzynki, a co za tym idzie nie może pobierać świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wskazały, że Skarżąca została co prawda ustanowiona opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej A. B., jednakże art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uwzględnia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi prawnemu. Stanowisko powyższe podzielił Sąd Wojewódzki oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W obu zarzutach podniesionych w skardze kasacyjnej Skarżąca zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie prawa materialnego to jest art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a u.ś.r., co uzasadnia łącznie odniesienie się do obu zarzutów. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń faktycznych, Skarżąca ustanowiona została opiekunem prawnym kuzynki A. B., co potwierdza zaświadczenie z 28 czerwca 2011 r. Sądu Rejonowego w D. Wydział III Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt III RNs 259/11 ). A. B. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która powstała przed ukończeniem przez nią 16 roku życia. W świetle powyższych okoliczności faktycznych podzielić należy stanowisko organów i Sądu Wojewódzkiego, że zgodnie z art. 128 k.r.o. na Skarżącej nie spoczywa obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), który obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z ust. 1a odsyłając do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą opieki. Do kręgu tych osób należą zatem osoby zobowiązane do alimentacji, a Skarżąca nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji. Tym samym zgodzić się należy z Sądem I instancji, a także organami orzekającymi w sprawie, że Skarżąca jako opiekun prawny osoby wymagającej opieki nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną kuzynką. Na skarżącej kasacyjnie nie ciąży bowiem, o czym była mowa w powyższych rozważaniach, względem kuzynki obowiązek alimentacyjny. Skarżąca kasacyjnie nie spełnia też przesłanek z art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest sporne, że osoba, która nie jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie może skutecznie ubiegać się o świadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i to bez względu na to czy faktycznie taką opiekę sprawuje. Powyższe oznacza więc, że o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przywołanych przepisów u.ś.r. nie decyduje tylko i wyłącznie zakres faktycznie sprawowanej przez wnioskodawcę opieki, ale też jego status wobec osoby, którą się opiekuje, zakreślony obowiązkiem alimentacyjnym, wynikającym z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Przedstawiona przez Skarżącą kasacyjnie argumentacja i jej podzielenie prowadziłoby w istocie do wykreowania nowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. w sposób jasny wskazuje jego adresatów, a przedstawiona przez organy i Sąd jego wykładnia nie jest sprzeczna ani z zasadą racjonalności ustawodawcy, ani z regułą poprawności legislacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2023 r. I OSK 537/22 i przywołane w nim orzecznictwo). Sąd kasacyjny wskazuje dodatkowo, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę powołał m.in. stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13) w tezie której wskazano, że: "osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych". Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że przywoływana uchwała została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r. Prawidłowo jednak uznał, że w jej brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji zmianie nie uległ zmianie zapis uzależniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem, zamieszczony przed nowelizacją w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., a obecnie w ust. 1 pkt 4 tego przepisu ustawy. W konsekwencji, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że pogląd prawny wyrażony w uchwale z 9 grudnia 2013 r. zachowuje aktualność również w obecnym stanie prawnym. Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że przywołane przez Skarżącą na stronie 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych zapadły przed powyższą uchwałą, przez co poglądy tam przedstawione nie zachowały aktualności. W ugruntowanym i jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłym po wydaniu ww. uchwały, stanowisko powyżej zaprezentowane nie budzi wątpliwości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2023 r. I OSK 1290/22 i przywołane w nim orzecznictwo). Na konieczność ścisłej wykładni art. 17 ustawy wskazał również skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uchwale z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. W powołanej uchwale Sąd wyjaśnił, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały je do aktualnej sytuacji. W ocenie składu wydającego uchwałę, na wynik wykładni opisywanej normy wpływ ma również fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest tylko jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym, pozbawienie prawa do uzyskania tego świadczenia na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu, nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń. W konsekwencji powyższego, wykładnia literalna nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Sąd ten podniósł ponadto, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny, jako wspólnoty, nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji RP upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych, w trybie administracyjnym, ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Wprawdzie w powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał konkretne zagadnienie prawne, nie ma ona zatem charakteru wiążącego w rozpoznawanej sprawie, ale stanowisko leżące u jej podstaw zasługuje na uwzględnienie. Wypada także zauważyć, że w powołane przez Skarżącą kasacyjnie wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczą przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy przesłanki te były wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który nigdy nie zakwestionował konstytucyjności wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy sprawującym opiekę a podopiecznym. Trybunał wyraził natomiast pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócono uwagę, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych nie jest wystarczający, do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07). Przywołany przez Skarżącą wyrok WSA w Poznaniu z 7 kwietnia 2021 r. IV SA/Po 107/21 nie podlegał kontroli kasacyjnej. Wyrok WSA w Szczecinie z 10 marca 2022 r. II SA/Sz 1285/21, którego obszerne fragmenty zacytowane zostały w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchylony został wyrokiem NSA z 5 maja 2023 r. I OSK 1025/22. Mając na uwadze powyższe rozważania należy podzielić pogląd Sądu Wojewódzkiego, że intencją ustawodawcy określającego przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie było wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Tym samym Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy a zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na podzielenie. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.