II SA/Gl 300/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi M.Z. i W.Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku załatwienia wniosku, reprezentowanych przez pełnomocnika, M. i W. Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem z dnia [...]r., przywołując w podstawie art. 61a i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na zgłoszony wniosek w sprawie o stwierdzenie nakazu rozbiórki w odniesieniu do inwestycji pn. "Przebudowa ulicy [...] wraz z dwoma skrzyżowaniami z ulicą [...] i [...] oraz [...], [...] i [...], zlokalizowaną na wymienionych działkach w C.". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na prowadzenie robót budowlanych związanych z przedmiotową przebudową ulicy inwestor Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w C. uzyskał pozwolenie na budowę mocą decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. decyzja stała się ostateczna w wyniku utrzymania jej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. W wyniku wniesienia skargi, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2006 r. uchylono obie decyzje, a wyrokiem z dnia 15 lutego 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Dodał także, że decyzją z dnia [...] r. Starost [...] umorzył postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na przebudowę wymienionej ulicy [...], a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. W ocenie organu inwestor Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w C. prowadził legalne roboty budowlane, po zawiadomieniu organu nadzoru o terminie ich rozpoczęcia i zakończenia, co nastąpiło w dniu [...] r., czyli w ocenie organu w warunkach legalnych, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego dopiero z dniem ogłoszenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – tj. 15 lutego 2008 r. Zdaniem organu przedstawione okoliczności jednoznacznie wskazują, że inwestor realizował zamierzenie inwestycyjne w oparciu o ostateczną i korzystającą z domniemania prawidłowości decyzję o pozwoleniu na budowę, czyli nie działał w warunkach samowoli budowlanej. W tym zakresie odwołał się do orzecznictwa sądowego. Niezależnie od powyższego organ dodał, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w przypadku kwestionowanych robót budowlanych mamy do czynienia z przebudową, a nie budową obiektu budowlanego, w której ustawodawca nie przewidział obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W końcu organ podkreślił, że w związku z uchyleniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na przebudowę wymienionej ulicy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w zakresie nieprawidłowości stanowiących podstawę do jej uchylenia wszczęte zostało w dniu [...] r. postępowanie administracyjne przez miejscowy inspektorat nadzoru budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono jak w sentencji Pismem z dnia [...] r. radca prawny A. K. złożył zażalenie na powyższe postanowienie w imieniu W. i M. Z. Zarzucił wydanemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ma zastosowanie wyłącznie do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, a w przedmiotowej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę obejmowała przebudowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy, a także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozważenie w sposób wszechstronny i wnikliwy wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu stwierdził, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę ulicy [...] ([...]r.), nie istniało w ustawie – Prawo budowlane- pojęcie przebudowa, które dodane zostało ustawą z dnia 28 lipca 2005 r., a weszło w życie 26 września 2005 r., stąd też nie można zgodzić się, że brak jest przedmiotu postępowania. Nie można także podzielić tezy przedstawionej przez organ w postanowieniu, że roboty budowlane prowadzone były w warunkach legalnych, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja wyeliminowana została z obrotu prawnego mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 15 lutego 2008 r., gdyż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2006 r. decyzja ta została uchylona, a w punkcie 2 wyroku Sąd orzekł o tym, że decyzja ta nie podlega wykonaniu, co oznacza, iż nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia od chwili wydania wyroku, mimo braku jego prawomocności. Stąd też w ocenie żalących się z chwilą wydania wymienionego wyroku inwestor nie powinien kontynuować robót budowlanych, a kontynuując je czynił to bezprawnie. Z kolei organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do podjęcia czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji, czego nie zrobił, pomimo wydania wymienionego wyroku przez Sąd w Gliwicach. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił stan prawny realizacji inwestycji w postaci przebudowy ulicy [...] w C., z przywołaniem decyzji o pozwoleniu na jej przebudowę oraz całego postępowania związanego z jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego poprzez wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. akt II SA/Gl 873/05 z dnia 28 lipca 2006 r.) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 16/07 z 15 lutego 2008r.). Po dokonaniu analizy akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawę zaskarżonego w sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia stanowi inna uzasadniona przyczyna, która wyłącza możliwość podjęcia czynności przez organ administracji publicznej celem wszczęcia postępowania na wniosek stron. Pojęcie "inna uzasadniona przyczyna" jest pojęciem niedookreślona i mieścić się w niej mogą zarówno przesłanki natury faktycznej, jak i prawnej przemawiające za takim rozstrzygnięciem. W ocenie organu odwoławczego wykluczyć należy, aby do katalogu podstaw odmowy wszczęcia postępowania zaliczyć element wyboru formy trybu postępowania. Organ administracji może wszcząć postępowanie na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznając, że zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu w związku z uchyleniem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt II SA/Gl 873/05) ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. wszczął takie postępowanie z urzędu w dniu [...] r. W ocenie organu odwoławczego postępowanie w sprawie wykonanych przez inwestora Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w C. robót budowlanych tj. przebudowy ulicy [...] wraz dwoma skrzyżowaniami w C. zostało zatem wszczęte z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący W. Z. i M. Z., reprezentowani przez pełnomocnika, zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów art. 61 § 1 i art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, naruszenie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, a także naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż bez wszczęcia i przeprowadzenia postępowania organ powołał się na inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wskazał, że przez "inne uzasadnione przyczyny" z art. 61a Kodeksu należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjnej już się toczy. Jednak w tej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, co potwierdza fakt, iż organ wszczął postępowanie o zbliżonym zakresie przedmiotowym z urzędu. Skarżący podnieśli, iż organ nie może odmowy wszczęcia postępowania uzależnić od swojej woli czy też swobodnego uznania. Skarżący podnieśli także, ze niezasadne było stanowisko organów w zakresie braku możliwości zastosowania w sprawie regulacji zawartej w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2006 r. (sygn. akt II SA/Gl 873/05), podkreślili, iż uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, iż nie podlega ona wykonaniu, gdy tymczasem inwestor na jej podstawie dokończył przedmiotową budowę. Skutkować to powinno uznaniem wykonanych prac budowlanych za bezprawne, a w rezultacie przeprowadzenie postępowania w trybie wymienionego przepisu prowadzącego do skutecznego wyegzekwowania wskazanych w nim skutków, czyli wydania nakazu rozbiórki. Podkreślili także, że uzasadnienie postanowienia organu drugiej instancji jest niewłaściwe i niepełne, z którego trudno poznać motywy takiego a nie innego działania organu. Wskazana w nim argumentacja jest niejasna i mało spójna. W rezultacie trudno dowiedzieć się,czym kierował się organ przyjmując takie właśnie rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, potrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślono, że uchylając postanowienie pierwszoinstancyjne stwierdzono, że wybór formy trybu postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, wskazując jednocześnie, że organ pierwszej instancji odmawiając wszczęcia postępowania na wniosek, zainicjował postępowanie w urzędu, które dotyczy tożsamej materii, w którym skarżący posiadają legitymację jako strony postępowania. Na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty, dodając, że organ odwoławczy uchylił jedynie postanowienie organu pierwszej instancji, który do chwili obecnej nie rozpatrzył sprawy złożonego wniosku o wszczęcie postępowania. Przyznał, że toczy się postępowanie wszczęte z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w trybie art. 48 i art. 51 Prawa budowlanego, gdzie zapadły już nieprawomocne decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie nie jest w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Wydane one zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co spełnia przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przyjdzie zauważyć, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kodeksu czyli żądanie o wszczęcie postępowania- zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Celem wprowadzenia powyższej regulacji było "odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego – merytorycznego, które kończy się rozstrzygnięciem żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie ustawodawcy w sposób bardziej zrozumiały odróżni etap wstępny dotyczący wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały jednak w wymienionym przepisie skonkretyzowane. Nie może być jednak w tym zakresie wątpliwości, że mieścić się tu powinny sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taką sytuacją niewątpliwie będzie prowadzenie już postępowania administracyjnego w sprawie, czy wydanie w sprawie rozstrzygnięcia, albo brak podstawy materialno- prawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., na podstawie tego przepisu odmówił wszczęcia postępowania na wniosek złożony przez skarżących, podnosząc, iż postępowanie w tym zakresie wszczęte zostało z urzędu dnia [...] r. Analiza wniosku skarżących z dnia [...] r., który wpłynął do organu w dniu [...] r., w którym zwrócili się oni o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nakazu rozbiórki w odniesieniu do inwestycji pn. "przebudowa ulicy [...] wraz z dwoma skrzyżowaniami z ulicą [...] i [...] oraz [...],[...] i [...] w . na wskazanych działkach" oraz przedmiotu postępowania wszczętego przez organ nadzoru budowlanego z urzędu w dniu [...] r. w związku z uchyleniem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2006 r. (sygn. akt II SA/Gl 873/05) ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na przebudowę wymienionej ulicy [...] w C. wykazało, że przedmiot postępowania jest tożsamy, a wnioskujący są stroną tego postępowania. Wprawdzie skarżący podnieśli, iż wnioskowane przez nich postępowanie powinno toczyć się w trybie art. 48 Prawa budowlanego, podczas gdy w ich ocenie, postępowanie wszczęte z urzędu nie uwzględniało tego trybu, co nie zmieniło jednak faktu, iż postępowanie w sprawie przebudowy ulicy [...] zostało wszczęte z urzędu i w tym postępowaniu powinny być podniesione i rozpatrzone wszystkie zastrzeżenia stron tego postępowania. Brak zatem podstaw do wszczynania drugiego postępowania w tym zakresie, gdyż wszystkie wątpliwości i różne stanowiska stron tego postępowania, a skarżący zostali za stronę tego wszczętego z urzędu postępowania uznani, powinny być przedstawione i wyjaśnione w tym właśnie postępowaniu. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sad podzielił zastrzeżenia strony skarżącej, dotyczące zarówno podstawy jego wydania, jak również uzasadnienia tego postanowienia, które narusza przepis art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak zdaje się wynikać z treści uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego, organ ten przyznał wprawdzie, że w sprawie przebudowy ulicy [...] wszczęte zostało z urzędu przez organ pierwszej instancji postępowanie administracyjne, co jednak w ocenie organu odwoławczego, nie pozwala na stwierdzenie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania na wniosek, gdyż do katalogu podstaw odmowy wszczęcia postępowania nie można zaliczyć elementu wyboru trybu postępowania. Jednocześnie jednak organ wyjaśnił, że kwestie podnoszone przez skarżących będą przedmiotem wyjaśnienia tego postępowania, a prowadzenie postępowania w sprawie jest podstawą do odmowy wszczęcia nowego postępowania o tym samym zakresie. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stosowanego także na podstawie art. 144 Kodeksu do rozpatrzenia zażaleń. Organ odwoławczy uchylając jedynie zaskarżone postanowienie nie załatwił sprawy w całości, gdyż do rozpatrzenia pozostał nadal wniosek złożony przez skarżących, który jak wynika z informacji pełnomocnika skarżących nie został rozpatrzony do chwili obecnej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zaskarżone postanowienie za wydane z naruszeniem art. 61a, a także art. 138 § 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenia te w ocenie Sądu miały wpływ na wynik sprawy. To z kolei powoduje konieczność uchylenia tego postanowienia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 cytowanej ustawy. W przypadku ponownego postępowania, organy powinny uwzględnić wyrażone powyżej stanowisko i doprowadzić do wydania orzeczenia zgodnego z przywołanymi powyżej przepisami.