II SA/Gl 300/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 11 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" w R. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. "A" w R. wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej uzasadnieniu skargi zarzucono brak określenia w uchwale wszystkich parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, tj. współczynnika intensywności zabudowy w odniesieniu do obszarów ujętych na stronie 8 do 123 oznaczonych MN,MW.MU, U i US. Powołano się na treść art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647) w zakresie tego obowiązku. Strona skarżąca wskazała na nadużycie władztwa planistycznego, zaburzenie ładu przestrzennego oraz znaczący wpływ na obniżenie jakości życia mieszkańców, poprzez wydawanie pozwoleń na budowę budynków wielorodzinnych. Zwróciła uwagę, że zgodnie z rozdziałem II § 2 pkt 3 jej regulaminu celem Stowarzyszenia jest ochrona ładu przestrzennego miasta, a w szczególności dzielnicy [...] Zdaniem strony skarżącej zaskarżona uchwała zaburza ład przestrzenny wielu dzielnic miasta R.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej zwanej usg) skarga nie jest actio popularis, a interes prawny wnoszącego tę skargę musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Organ zaznaczył, że nie daje skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi, ponoszona w niej, sprzeczność uchwały z prawem. Zdaniem organu zaskarżona w sprawie uchwała nie narusza żadnego interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego i winna być odrzucona w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 5 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej zwanej Ppsa). Nadto, organ zwrócił uwagę, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem kontroli sądowej w sprawie innego podmiotu, w której to skargę prawomocnie oddalono (sygn. akt II SA/Gl 1436/14), co zdaniem organu, obliguje Sąd do odrzucenia niniejszej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Organ wskazał również na zasady reprezentacji stowarzyszeń zwykłych, akcentując brak formalny skargi w tym zakresie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do tej ostatniej kwestii wyjaśnić wymaga, że w odpowiedzi na wezwanie sądowe brak formalny skargi został uzupełniony poprzez podpisanie wymaganych upoważnień dla przedstawiciela Stowarzyszenia (a następnie dla fachowego pełnomocnika) przez wszystkich jego członków. Nadto, zauważyć wymaga, że choć w istocie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1436/14 Sąd oddalił skargę innego podmiotu na uchwałę będącą obecnie przedmiotem skargi Stowarzyszenia, to jak wynika z treści uzasadnienia tego orzeczenia, Sąd w składzie rozpoznającym tamtą sprawę nie uczynił przedmiotem swojej kontroli zaskarżonego aktu w całości, lecz jedynie we wskazanej w nim części, nie będącej tożsamej zakresem zaskarżenia wskazanym w skardze Stowarzyszenia. Brak jest wobec tego podstaw do odrzucenia skargi w oparciu o powołany przez organ art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Jednocześnie jednak, Sąd obowiązany był ustalić, czy skarga Stowarzyszenia spełnia warunki wynikające z art. 101 ust. 1 usg. Zgodnie z treścią tego przepisu, obowiązującą w dacie wniesienia skargi, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżące Stowarzyszenie dochowało wymogu formalnego skargi i wystąpiło z bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zachowując przy tym 30 - dniowy termin do wniesienia skargi. Zresztą organ nie kwestionuje ten okoliczności. Kwestią wymagającą oceny pozostaje natomiast legitymacja Stowarzyszenia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W świetle art. 101 ust. 1 usg wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu i uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną, konkretną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną) danego podmiotu albo winien wykazać, że skarga została wniesiona w interesie grupy osób przy pisemnym ich umocowaniu – art. 101 ust. 2a usg. Wymagania dotyczą też organizacji społecznej, do której należy zaliczyć skarżące Stowarzyszenie. Oznacza to zatem, że Stowarzyszenie winno było udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną. Musi to być interes o charakterze osobistym, czyli taki który odnosi się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczy bezpośrednio tego podmiotu. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2574/14, opubl. w internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, podniesiona w skardze argumentacja o naruszeniu zaskarżoną uchwałą przepisów dotyczących obowiązku wskazania w zaskarżonej uchwale współczynnika intensywności zabudowy i będące tego konsekwencją zaburzenie ładu przestrzennego oraz obniżenie jakości życia mieszkańców wielu dzielnic R. nie świadczy o posiadaniu przez ten podmiot własnego, indywidualnego i realnego interesu prawnego do zaskarżenia spornej uchwały. Jak słusznie zauważył organ, do wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy nie legitymuje sama sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani zagrożenie interesu społecznego. Również powołany przez skarżące Stowarzyszenie cel jego działalności określony w regulaminie Stowarzyszenia jako ochrona ładu przestrzennego miasta, w szczególności dzielnicy Zamysłów, nie może być uznany za działanie organizacji społecznej z powołaniem się na własny interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg. Ma rację organ wskazując, że skarga wniesiona w trybie wskazanego przepisu, nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym. Wykluczone jest zatem zaskarżenie aktu prawa miejscowego przez Stowarzyszenie w interesie bliżej nieoznaczonych osób, tworzących wspólnotę samorządową. Organizacja społeczna nie może skutecznie zaskarżyć uchwały organu gminy, jeżeli nie wykaże, że narusza ona bezpośrednio jej interes prawny, a narusza według tej organizacji, interesy zrzeszonych w niej członków lub osób spoza tej organizacji. Skoro skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, by poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie, w chwili jej zaskarżenia, jego interesu prawnego – nie mogło skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 usg, czego konsekwencją jest odrzucenie skargi. Brak legitymacji skargowej oznaczał, że Sąd nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 1765/07, LEX nr 437511). Z powyższych względów, Sąd odrzucił skargę, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa.