II SA/Gl 1436/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M.M. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. M. M., zam. w R. przy ul. [...] (nazywana w dalszej części uzasadnienia również "skarżącą") jako właścicielka nieruchomości położonych w R. przy ul. [...], oznaczonej, jako działki nr 1, 2, 3, 4 i 5, wezwała Radę Miasta Rybnika do usunięcia naruszenia interesu prawnego przez uchylenie uchwały z dnia 23 lutego 2011 r. nr 78/VII/2011 w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika dla fragmentów miasta podzielonych na 24 obszary (Dziennik Urzędowy Woj. Śląskiego z dnia 2 maja 2011 r., Nr 91, poz. 1693) w zakresie przeznaczenia fragmentów jej działek pod drogę klasy dojazdowej (między ul. [...] a ul. [...]). Jej zdaniem brak było wystarczającego uzasadnienia dla tego rodzaju inwestycji, a kwestia zapewnienia komunikacji między tymi terenami a resztą miasta, nie została poddana wnikliwej ocenie. Odrzucono wariant polegający na wykorzystaniu już istniejących służebności drogowych na terenach mieszkaniowych, planując drogę na terenach zabudowanych, co doprowadzi do zmniejszenia odległości od drogi istniejących budynków mieszkalnych, z naruszeniem przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych. Odpowiadając na wezwanie Przewodniczący Rady Miasta Rybnika pismem doręczonym skarżącej w dniu [...] r. poinformował o zasadności przebiegu drogi o symbolu [...], która była wyznaczona w poprzednio obowiązującym planie jako droga o symbolu [...], zaś granica opracowania zmiany planu, przyjętego kwestionowaną uchwałą, leży w środku tej drogi. Powołując się na bezskuteczność wezwania, skarżąca wniosła do tutejszego Sądu skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 4 karty terenu nr 23. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to art 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "u.p.z.p.") podlegające na istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, polegającego na przeznaczeniu terenu znajdującego się w R. między ulicą [...] a ulicą [...] pod drogi klasy dojazdowej oznaczonej symbolem [...] - w części dotyczącej ustaleń planistycznych dla jej działek, bez jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia oraz z naruszeniem interesów prywatnych właścicieli. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała zapadła z naruszeniem obowiązujących przepisów i w sposób rażący narusza treść prawa własności. Podniosła, iż w trakcie opracowania projektu zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pismem z dnia [...] r. wraz z innymi właścicielami parcel złożyła sprzeciw, co do planowanych zmian. Pośród szeregu zarzutów główny element sporu dotyczy celowości zaprojektowania drogi oznaczonej symbolem [...] oraz zaprojektowania drogi wewnętrznej łączącej się prostopadle z drogą [...]. Zgodnie z zamysłem autorów projektu, projektowana droga miałaby zostać przebudowana i poszerzona w celu skomunikowania ulic [...] i [...] kosztem kilkunastu właścicieli, których parcele znajdują się przy drodze [...]. Dalej skarżąca stwierdziła, iż kwestionuje zaskarżoną uchwałę, gdyż przeznaczenie w niej terenów pod drogę nastąpiło bez głębszego i należytego uzasadnienia. Z jej punktu widzenia jako właścicielki wskazanych działek, uchwalone zmiany stanowią nadmierną ingerencję w prawo własności. Kluczowa dla uchwalenia planu kwestia zapewnienia komunikacji między tymi terenami a resztą miasta nie została poddana wnikliwej analizie. Sam fakt przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nie stanowi jeszcze dowodu na poważne rozpatrzenie sprawy. Zastrzeżenie skarżącej budzi głównie cel, jakim kieruje się Miasto Rybnik. Od początku procedury uchwalania planu organ administracji proponował najdalej idący wariant polegający na utrzymaniu w planie drogi oznaczonej symbolem [...] (droga wprowadzona uchwałą z 2005 roku a obecnie nieco zmodyfikowana) Celem uchwalanych zmian stało się skomunikowanie między innymi ulicy [...] z ulicą [...], podczas gdy ta pierwsza ulica nie jest wcale drogą główną. Rolę drogi głównej spełnia ulica [...] (równoległa do ul. [...]), do której istnieje dostęp z dwóch stron: poprzez ulicę [...] oraz ulicę [...]. Dostęp ten nie rodzi dla korzystających żadnych trudności. Dlatego zupełnie nieprzekonywujący jest argument Rady Miasta wskazany w piśmie z dnia [...] r., jakoby pozostawienie drogi łączącej ulicę [...] z ulicą [...] stałoby się w przyszłości dużym utrudnieniem w komunikacji. Tak ogólne uzasadnienie to stanowczo zbyt mało aby sięgać po pozbawienie kogoś własności. Skarżąca podniosła dalej, że w procesie planowania przestrzennego gminy nie obowiązuje zasada prymatu interesu publicznego nad prywatnym, a jedynie obowiązek zachowania równowagi pomiędzy interesem indywidualnym a interesem zbiorowości. W toku postępowania nie uwzględniono także zarzutów właścicieli parcel, że planowana droga spowoduje istotne przesunięcie granic nieruchomości i w konsekwencji usytuowanie budynków mieszkalnych na odległości mniejsze aniżeli wynika to z obowiązujących przepisów. Skarżąca nie podzieliła wreszcie argumentu organu dotyczącego uchwały z 2005 r. Nie jest bowiem tak, że zaskarżona uchwała jest prostą kontynuacją uchwały podjętej wcześniej. Droga została w sposób istotny zmodyfikowana do tego stopnia, że można mówić o całkowicie nowej koncepcji drogi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wniosek odrzucenia skargi uzasadnił brakiem interesu skarżącej. Skarga ta nie ma bowiem charakteru actio popularis. Organ wskazał, że działki skarżącej nr 2, 4, 3, 5, 1 były już przedmiotem procedury planistycznej, i ich status został ustalony uchwałą Rady Miasta Rybnika Nr 545/XXXV/2005 z dnia 25 maja 2005 r.). Uchwała ta sankcjonowała powstanie drogi, oznaczonej symbolem [...], która przebiega przez działki nr 2, 4, 3, 5, które stanowią własność skarżącej. Przedmiotem procedury planistycznej, której efektem jest zaskarżona uchwała była jedynie część drogi oznaczonej uprzednio symbolem [...] (połowa jej szerokości). W treści uchwały teren działek skarżącej nr 2, 4, 3,5 został oznaczony symbolem [...] z przeznaczeniem jako teren drogi klasy dojazdowej. Tym samym w ocenie organu nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, skoro pod rządami poprzedniego i obecnego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie jej nieruchomości jest tożsame. Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi organ podniósł, że działki nr 2, 4, 3, 5 będące własnością skarżącej, zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały stanowią drogę klasy dojazdowej o symbolu [...]. Z kolei działka o nr 1 znajduje się poza granicami opracowania - w terenach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Rybnika nr 545/XXXV/2005 z dnia 25 maja 2005 r. i zgodnie z ustaleniami tego planu jest położona w terenach ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej o symbolu [...] oraz publicznych dróg dojazdowych o symbolu [...] oraz ciągów pieszojezdnych o symbolu [...]. Pierwotnie ustanowienie drogi, której dotyczy skarga, było przedmiotem procedury planistycznej zakończonej przyjęciem uchwały nr 545/XXXV/2005. Organ wskazał ponadto, że w toku procedury planistycznej ustosunkował się do wszystkich uwag i wystąpień skarżącej jak i innych mieszkańców. Odbyła się również dyskusja publiczna, podczas której wyjaśniono motywy wprowadzenia kwestionowanych zapisów. W obszernym uzasadnieniu organ wyjaśnił zasadność przyjętej przez siebie koncepcji. Pozostawienie tylko jednej drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] w przyszłości mogłoby stać się dużym utrudnieniem w komunikacji dla otaczających terenów budowlanych. Dla tak dużego obszaru dojazdy nie mogą być oparte na służebnościach. Droga publiczna, jako inwestycja celu publicznego jest realizowana dla potrzeb lokalnych społeczności i w tym przypadku nie doszło w ocenie organu do naruszenia interesu prywatnego kosztem interesu zbiorowości. Nie jest możliwe przeprowadzenie drogi łączącej ulicę [...] z ul. [...] na wschód od drogi [...], gdyż uniemożliwia to istniejąca zabudowa i dokonane podziały nieruchomości. Zakwestionował wreszcie zarzut, iż "planowana droga spowoduje istotne przesunięcie granic nieruchomości i w konsekwencji usytuowanie budynków mieszkalnych na odległości mniejsze aniżeli wynika to z obowiązujących przepisów" gdyż dla terenów budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego o symbolu [...], przylegającego do drogi [...] wprowadzono nieprzekraczalną linię zabudowy. W swym piśmie procesowym z dnia 8 marca 2012 r. skarżąca ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę podkreśliła, iż jest właścicielką działek nr 1, 2, 3, 4, 5, które są położone pomiędzy ulicą [...] a ulicą [...], a teren ten zgodnie z zaskarżoną uchwałą stanie się drogą klasy dojazdowej. Przedmiotowa uchwała w sposób wyraźny ogranicza dysponowanie przez nią przysługującym jej prawem własności. Skarżąca nie zgodziła się również z postulatem, iż pozostawienie tylko jednej drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] w przyszłości mogłoby stać się dużym utrudnieniem w komunikacji dla otaczających terenów budowlanych. Podtrzymała wreszcie stanowisko, że doszło do naruszenia interesu prywatnego kosztem interesu publicznego. Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 910/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę. Jednakże na skutek wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej od tego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1682/12, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi. Wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 888/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. M. na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 23 lutego 2011 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kwestią istotną wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest to, czy ingerencja gminy w prawo własności skarżącej została dokonana z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności, a tym samym czy nie doszło do nieuprawnionego nadania prymatu interesowi publicznemu ponad interes jednostki. Zdaniem Sądu w realiach przedmiotowej sprawy do tego rodzaju nadużycia ze strony organu nie doszło. Istotnym dla uzasadnienia takiej konkluzji jest, że zaskarżona uchwała na terenie nią objętym wprowadziła jako podstawowe jego przeznaczenie funkcję mieszkaniową (MN). Z rysunku planu wynika, że znaczna część obszaru położonego w sąsiedztwie kwestionowanego układu komunikacyjnego, jest niezagospodarowana. Warunkiem niezbędnym do zakwalifikowania działki jako budowlanej jest jej skomunikowanie z drogą publiczną. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla poszczególnych działek leży w zakresie obowiązków gminy i mieści się w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. – dalej jako "u.s.g"). W takiej sytuacji stwierdzono, że potrzeby zbiorowe wspólnoty samorządowej uzasadniają ograniczenie indywidualnego interesu strony. Od tego wyroku skargę kasacyjną wniosła M. M., reprezentowania przez adwokata, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, a to: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na przyjęciu przez Sąd stanu faktycznego, który ustalił organ administracji, bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy; 2. art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz naruszeniu przez organ administracji przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, a to art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Podniesiono, że całkowicie błędne są ustalenia stanowiące, że zaprojektowanie drogi oznaczonej w planie symbolem [...] było konieczne z uwagi na skomunikowanie wszystkich terenów budowlanych występujących na obszarze objętym zaskarżonym planem zagospodarowania miejscowego, a nadto, że droga ta stanowi niezbędny element określonego układu komunikacyjnego, którego zadaniem jest również obsługa w zakresie komunikacji nowych terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową. W ocenie skarżącej Sąd I instancji, nie dokonując właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, błędnie ustalił, iż zaprojektowana droga o symbolu [...] biegnie jedynie przez cztery działki będące własnością skarżącej - działki o 2, 3, 4 i 5, podczas gdy droga o symbolu [...] przebiega również przez piątą działkę, będącą własnością skarżącej, a to działkę o nr 1. Wszystkie nieruchomości, których skarżąca jest właścicielką, tj, działki o nr 1, 2, 3, 4 i 5 są położone pomiędzy ul. [...], a ul. [...]. Istotna jest przy tym okoliczność, iż rolę drogi głównej na tym terenie spełnia ulica [...], do której istnieje dostęp z dwóch stron, a to od ul. [...] oraz ul. [...]. Zatem dojazd do ulicy głównej nie rodzi ani dla skarżącej, ani też dla właścicieli działek sąsiednich żadnych trudności. Pogląd, że pozostawienie tylko jednej drogi łączącej ul. [...] z ul. [...], zdaniem skarżącej kasacyjnie, w przyszłości mogłoby stać się dużym utrudnieniem w komunikacji dla otaczających terenów budowlanych należy uznać za dowolny. Zarówno organ administracji, jak i Sąd nie wskazali przy tym, które konkretnie działki na wskazanym terenie, miałyby mieć w przyszłości utrudniony dostęp do drogi głównej, gdyby nie zaprojektowana w miejscowym planie droga o symbolu [...]. W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. II OSK 418/13 uchylił skarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Skład orzekający uznał, iż skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno mieć ono charakter zwięzły, ale pozwalający na prześledzenie toku rozumowania sądu I instancji i skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd ten nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji nie dokonał pełnej kontroli legalności zaskarżonego aktu, gdyż nie rozważył w pełni, w jakim zakresie interes publiczny przeważa nad interesem indywidualnym właściciela nieruchomości w kwestionowanych przez skarżącą zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie kontrola Sądu pierwszej instancji zaskarżonej uchwały ograniczała się do podzielenia argumentacji organu, że planowana droga [...] jest niezbędna do obsługi nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę i nie spowoduje istotnego przesunięcia granic nieruchomości wobec wprowadzenia dla terenu przylegającego do tej drogi nieprzekraczalną linię zabudowy, jak i do stwierdzenia, że w tym przypadku interes ogólny przeważa nad interesem indywidualnym skarżącej. Wynika z tego, że poza kontrolą Sądu pierwszej instancji pozostała kwestionowana przez skarżącą droga dojazdowa [...] wraz z dotyczącymi jej ustaleniami szczegółowymi zawartymi w karcie terenu dla obszaru nr [...] na stronie str. 121 zaskarżonej uchwały, jak również ustalenia szczegółowe dotyczące drogi lokalnej [...] zawarte w karcie terenu dla obszaru [...] na stronach 120-121 uchwały w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. W ocenie NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dokonał wystarczających ustaleń, czy ustalenia skarżonego planu zawarte w tekście i na rysunku planu stanowiącego załącznik nr 18 do uchwały czynią zadość wymogom w zakresie określenia szerokości linii rozgraniczających obu dróg, odległości linii zabudowy od planowanej drogi. Kontrola Sądu pierwszej instancji powinna dotyczyć wreszcie zagadnienia dotyczącego granicy obszaru objętego zmianą planu wobec twierdzeń organu, że granica ta przebiega przez środek drogi [...] według ustaleń zaskarżonej uchwały, a która to droga w poprzednim planie oznaczona była jako [...]. To by mogło oznaczać, że część ( połowa jej szerokości ) tej drogi objęta zmianą planu oznaczona jest symbolem [...] i tej części drogi dotyczą ustalenia zawarte w § 4 zaskarżonej uchwały, zaś jej druga część ( połowa jej szerokości) zgodnie poprzednim planem pozostaje oznaczona jako [...] i tej części dotyczą ustalenia poprzedniego planu. Za chybiony jednak zarzut NSA uznał ten dotyczący art. 7, 8 i art. 77 k.p.a. z tego względu, że w procedurze planistycznej nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena ta jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. W ocenie składu orzekającego, przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, w pierwszym rzędzie należy ustalić, czy i ewentualnie w jakim zakresie uchwalenie skarżonego planu może oddziaływać na nieruchomości skarżącej. Wątpliwości w tym zakresie pojawiły się w trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem, która odbyła się 11 grudnia 2014 r. Przedstawiciel organu dołączył w jej trakcie dwie mapy, obrazujące fragment terenu objętych planem miejscowym przed dokonaniem zmian skarżoną uchwałą oraz po wprowadzonych zmianach. Na pytanie Sądu pełnomocnik wskazał na jednej z tych map nieruchomości będące własnością skarżącej. Analiza tych dwóch map, dokumentacji planistycznej oraz oświadczenia pełnomocnika skarżącej dotyczącego nieruchomości będących własnością M. M. pozwalają na dokonanie trzech ważnych ustaleń: I. M. M. oświadczyła, iż skarżoną uchwałą doszło do naruszenia jej interesu prawnego w odniesieniu do działek o numerach 1, 2, 3, 4 i 5. W ocenie Sądu jedynie działka oznaczona na załączonej mapie jako [...] (oznaczenie naniesione w trakcie rozprawy przez sędziego sprawozdawcę) graniczy z obszarem zmiany planu. Pozostałe działki znajdują się poza tym obszarem. Podjęta uchwała w żaden sposób nie może więc wpłynąć w tym zakresie na uprawnienia, czy też obowiązki skarżącej, II. skarżoną uchwałą nie przeznaczono terenów na obszarze planu pod drogę publiczną. Do takiego przeznaczenia doszło wcześniej, a to uchwałą Rady Miasta Rybnika Nr 545/XXXV/2005 z dnia 25 maja 2005 r. Uchwała ta nie była jednak skarżona przez M. M. z powodu niezgodności z prawem. Nie można zatem twierdzić, iż skarżoną uchwałą doszło do naruszenia interesu prawnego właścicielki działki oznaczonej jak wyżej. Przed uchwaleniem rozpatrywanej zmiany planu droga o oznaczeniu [...] istniała. Zmiana planu spowodowała jedynie zmianę oznaczenia tej drogi na [...]. Brak tu zatem zmiany przeznaczenia nieruchomości, III. Skarżona uchwała dokonuje zmian obowiązującego poprzednio miejscowego planu zagospodarowania na obszarach wskazanych na załącznikach mapowych. W rozpatrywanym zakresie granicą zmiany planu jest środek spornej drogi poprzednio oznaczonej jako [...] a obecnie [...]. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż zarzuty skargi są nieuzasadnione. Dotyczy to w pierwszym rzędzie nadmiernej, zdaniem skarżącej, ingerencji Rady Miasta w R. w jej prawo własności. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości (art. 6 ust. 1). Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy przy tym do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1) i określane jest w literaturze i orzecznictwie właśnie władztwem planistycznym gminy. Granicą wyznaczającą zakres władztwa planistycznego gminy jest istota prawa własności. Jak podkreśla się w orzecznictwie, do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r, nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie wykazała w żaden sposób, iż uchwała Rady Miasta Rybnika z dnia 23 lutego 2011 r. nr 78/VII/2011 ograniczyła jej prawo własności. Do takiego ograniczenia doszło, ale uchwałą Rady Miasta Rybnika Nr 545/XXXV/2005 z dnia 25 maja 2005 r. A legalności tej ostatniej M. M. nie kwestionowała. Uchwała będąca przedmiotem niniejszego postępowania jedynie potwierdzała ustalenia dokonane uchwałą z 2005 r. Niezależnie od tego warto podkreślić iż obszar zmian dotyczył jedynie oznaczenia terenu i ograniczał się do połowy planowanej drogi (jej osi). Sam przebieg planowanej drogi nie uległ jednak jakimkolwiek modyfikacjom. Zatem w ocenie składu orzekającego nie doszło tu do ingerencji w prawo własności skarżącej. Z punktu widzenia interesu publicznego takie rozstrzygnięcie jest zaś w pełni uzasadnione. Jak wynika z rysunku planu, znaczna część obszaru położonego w sąsiedztwie kwestionowanego układu komunikacyjnego, jest niezagospodarowana. Jest przy tym oczywiste, że realizacja tego podstawowego przeznaczenia odbywać się będzie poprzez realizację inwestycji mieszkaniowych na działkach budowlanych istniejących lub tych, które powstaną w wyniku podziałów. Warunkiem niezbędnym do zakwalifikowania działki jako budowlanej jest jej skomunikowanie z drogą publiczną. Powyższe wskazuje, iż droga [...] stanowi niezbędny element określonego układu komunikacyjnego, którego zadaniem jest również obsługa w zakresie komunikacji nowych terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową. Sąd z urzędu badał również, czy uchwalenie skarżonej uchwały nastąpiło z naruszeniem norm prawa materialnego czy też procesowego. Szczegółowa analiza dokumentacji planistycznej pozwala na stwierdzenie, iż organ planistyczny dochował w sprawie wszystkich unormowań zawartych w art. 17 i 20 u.p.z.p., określających szczegółowo procedurę sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie stwierdzono również naruszenia wymagań w zakresie projektu uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 4 pkt 9 wspomnianego wcześniej rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych". Po dokonaniu analizy dokumentacji planistycznej skład orzekający uznał, iż we wskazanym zakresie odpowiada ona w pełni wymaganiom wspomnianego rozporządzenia. Na koniec warto podkreślić, że te argumenty skarżącej, odnoszące się do naruszenia interesu prawnego, w tym prawa własności innych osób będących właścicielami terenów objętych zaskarżoną uchwałą, nie podlegały rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu. Ze względu bowiem na treść cytowanego już przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., a także art. 50 § 1 p.p.s.a, skarżącej przysługuje legitymacja skargowa wyłącznie w odniesieniu do własnego interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.