II OSK 418/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran ( spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 888/12 w sprawie ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia 23 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Miasta R. na rzecz M. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 888/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.M. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia 23 lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stan sprawy przedstawia się następującą. Uchwałą z dnia 23 lutego 2011 r., nr [...], Rada Miasta R. działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, uchwaliła zmianę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla fragmentów miasta, podzielonych na 24 obszary. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] z dnia 2 maja 2011 r., Nr 91, poz. 1693. Pismem z dnia 1 września 2011 r. M. M., jako właścicielka nieruchomości położonych w R. przy ul. N., oznaczonej jako działki nr [...], wezwała Radę Miasta R. do usunięcia naruszenia interesu prawnego przez uchylenie powyższej uchwały w zakresie przeznaczenia jej działek pod drogę klasy dojazdowej (między ul. F. a ul. N.). Jej zdaniem brak było wystarczającego uzasadnienia dla tego rodzaju inwestycji, a kwestia zapewnienia komunikacji między tymi terenami a resztą miasta, nie została poddana wnikliwej ocenie. Odrzucono wariant polegający na wykorzystaniu już istniejących służebności drogowych na terenach mieszkaniowych, planując drogę na terenach zabudowanych, co doprowadzi do zmniejszenia odległości od drogi istniejących budynków mieszkalnych, z naruszeniem przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych. W odpowiedzi na wezwanie organ poinformował o zasadności przebiegu drogi o symbolu [...], która była wyznaczona w poprzednio obowiązującym planie jako droga o symbolu [...], zaś granica opracowania zmiany planu, przyjętego kwestionowaną uchwałą, leży w środku jej drogi. Następnie M.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę podnosząc, że zapadła ona z naruszeniem obowiązujących przepisów i w sposób rażący narusza treść prawa własności. Podniesiono, że główny element sporu dotyczy celowości zaprojektowania drogi oznaczonej symbolem [...] oraz zaprojektowania drogi wewnętrznej łączącej się prostopadle z drogą [...]. Projektowana droga miałaby zostać przebudowana i poszerzona w celu skomunikowania ulic N. i F. kosztem kilkunastu właścicieli, których parcele znajdują się przy drodze [...]. Zdaniem skarżącej kluczowa dla uchwalenia planu kwestia zapewnienia komunikacji między tymi terenami a resztą miasta nie została poddana wnikliwej analizie. Od początku procedury uchwalania planu organ administracji forsował najdalej idący wariant polegający na utrzymaniu w planie drogi oznaczonej symbolem [...] (droga wprowadzona uchwałą z 2005 roku a obecnie nieco zmodyfikowana). Celem uchwalanych zmian stało się skomunikowanie między innymi ulicy N. z ulicą F., podczas gdy ta pierwsza ulica nie jest wcale drogą główną. Rolę drogi głównej spełnia ulica R. (równoległa do ul. N.), do której istnieje dostęp z dwóch stron: poprzez ulicę S. oraz ulicę S.. Skarżąca podniosła dalej, że w procesie planowania przestrzennego gminy nie obowiązuje zasada prymatu interesu publicznego nad prywatnym, a jedynie obowiązek zachowania równowagi pomiędzy interesem indywidualnym a interesem zbiorowości. W jej ocenie równowaga ta została w sposób rażący naruszona kosztem interesu prywatnego. Stwierdziła też, że należało w pierwszej kolejności wykorzystać istniejące na tych terenach służebności gruntowe. Wariantu tego nie poddano jednak analizie. Ponadto, w toku postępowania nie uwzględniono także zarzutów właścicieli parcel, że planowana droga spowoduje istotne przesunięcie granic nieruchomości i w konsekwencji usytuowanie budynków mieszkalnych na odległości mniejsze aniżeli wynika to z obowiązujących przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Podniósł, że pod rządami poprzedniego i obecnego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości skarżącej jest tożsame. Organ podniósł, iż zaprojektowanie drogi o symbolu [...] jest zasadne z uwagi na skomunikowanie wszystkich terenów budowlanych występujących na tym obszarze. Pozostawienie tylko jednej drogi łączącej ul. N. z ul. F. w przyszłości mogłoby stać się dużym utrudnieniem w komunikacji dla otaczających terenów budowlanych. W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2012 r. skarżąca ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę podkreśliła, iż jest właścicielką działek nr [...], które są położone pomiędzy ulicą F. a ulicą N., a teren ten zgodnie z zaskarżoną uchwałą stanie się drogą klasy dojazdowej. Skarżąca nie zgodziła się również z postulatem, iż pozostawienie tylko jednej drogi łączącej ul. N. z ul. F. w przyszłości mogłoby stać się dużym utrudnieniem w komunikacji dla otaczających terenów budowlanych. Podtrzymała stanowisko, że doszło do naruszenia interesu prywatnego kosztem interesu zbiorowości. Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 910/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę. Jednakże na skutek wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej od tego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1682/12, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi. Sąd opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę M.M. W uzasadnieniu Sąd podał, że kwestią istotną wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest to, czy ingerencja gminy w prawo własności skarżącej została dokonana z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności, a tym samym czy nie doszło do nieuprawnionego nadania prymatu interesowi publicznemu ponad interes jednostki. Zdaniem Sądu w realiach przedmiotowej sprawy do tego rodzaju nadużycia ze strony organu nie doszło. Istotnym dla uzasadnienia takiej konkluzji jest, że zaskarżona uchwała na terenie nią objętym wprowadziła jako podstawowe jego przeznaczenie funkcję mieszkaniową (MN). Z rysunku planu wynika, że znaczna część obszaru położonego w sąsiedztwie kwestionowanego układu komunikacyjnego, jest niezagospodarowana. Warunkiem niezbędnym do zakwalifikowania działki jako budowlanej jest jej skomunikowanie z drogą publiczną. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla poszczególnych działek leży w zakresie obowiązków gminy i mieści się w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 u.s.g.). W takiej sytuacji stwierdzono, że potrzeby zbiorowe wspólnoty samorządowej uzasadniają ograniczenie indywidualnego interesu strony. Sąd uznał, że przekonywujące jest twierdzenie organu, iż zaprojektowanie drogi o symbolu [...] było konieczne z uwagi na skomunikowanie wszystkich terenów budowlanych występujących na obszarze objętym zaskarżonym planem. Pozostawienie tylko jednej drogi łączącej ul. N. z ul. F. w przyszłości mogłoby, zdaniem Sądu, stać się utrudnieniem w komunikacji dla otaczających terenów budowlanych. Wzdłuż przebiegu spornej drogi istnieje wiele parcel budowlanych, na dzień dzisiejszy niezabudowanych, do których musi być zapewniony dojazd. Dla tak dużego obszaru dojazdy nie mogą być oparte na służebnościach. Nie jest możliwe przeprowadzenie drogi łączącej ulicę F. z ul. N. na wschód od drogi [...], gdyż uniemożliwia to istniejąca zabudowa i dokonane podziały nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji planowana droga nie spowoduje istotnego przesunięcia granic nieruchomości i w konsekwencji usytuowania budynków mieszkalnych na odległości mniejsze aniżeli wynika to z obowiązujących przepisów, gdyż dla terenów budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego o symbolu 23.3 MN, przylegającego do drogi [...] wprowadzono nieprzekraczalną linię zabudowy. Przedstawione argumenty potwierdziły, w ocenie Sądu, okoliczność, iż przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do nieadekwatnego przekroczenia granic władztwa planistycznego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła M. M., reprezentowania przez adwokata, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, a to: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na przyjęciu przez Sąd stanu faktycznego, który ustalił organ administracji, bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy; 2. art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz naruszeniu przez organ administracji przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, a to art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że całkowicie błędne są ustalenia stanowiące, że zaprojektowanie drogi oznaczonej w planie symbolem [...] było konieczne z uwagi na skomunikowanie wszystkich terenów budowlanych występujących na obszarze objętym zaskarżonym planem zagospodarowania miejscowego, a nadto, że droga ta stanowi niezbędny element określonego układu komunikacyjnego, którego zadaniem jest również obsługa w zakresie komunikacji nowych terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji, nie dokonując właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, błędnie ustalił, iż zaprojektowana droga o symbolu [...] biegnie jedynie przez cztery działki będące własnością skarżącej - działki o [...], podczas gdy droga o symbolu [...] przebiega również przez piątą działkę, będącą własnością skarżącej, a to działkę o nr [...]. Wszystkie nieruchomości, których skarżąca jest właścicielką, tj, działki o nr [...],[...],[...],[...] i [...] są położone pomiędzy ul. F., a ul. N.. Istotna jest przy tym okoliczność, iż rolę drogi głównej na tym terenie spełnia ulica R., do której istnieje dostęp z dwóch stron, a to od ul. S. oraz ul. S.. Zatem dojazd do ulicy głównej nie rodzi ani dla skarżącej, ani też dla właścicieli działek sąsiednich żadnych trudności. Pogląd, że pozostawienie tylko jednej drogi łączącej ul. N. z ul. F., zdaniem skarżącej kasacyjnie, w przyszłości mogłoby stać się dużym utrudnieniem w komunikacji dla otaczających terenów budowlanych należy uznać za dowolny. Zarówno organ administracji, jak i Sąd nie wskazali przy tym, które konkretnie działki na wskazanym terenie, miałyby mieć w przyszłości utrudniony dostęp do drogi głównej, gdyby nie zaprojektowana w miejscowym planie droga o symbolu [...]. W ocenie skarżącej nie można zgodzić się z przyjęciem przez Sąd, iż wzdłuż przebiegu spornej drogi istnieje wiele parcel niezabudowanych, do których musi być zapewniony swobodny dojazd. W rzeczywistości za terenem należącym do skarżącej znajduje się jedna działka rolna, której niezasadnie nadane zostało kilka numerów. Pozostałe zaś działki mają swobodny dojazd do drogi głównej poprzez ul. S. i ul. S. W rezultacie podstawowy cel uchwalania planu miejscowego - zapewnienia swobodnej komunikacji na przedmiotowym terenie został oceniony jednostronnie - jedynie przez pryzmat interesu publicznego. Zaprojektowana droga o symbolu [...] spowoduje istotne przesunięcie granic nieruchomości skarżącej oraz nieruchomości sąsiednich i w konsekwencji usytuowanie budynków mieszkalnych na odległości mniejsze aniżeli wynika to z obowiązujących przepisów. Zaprojektowana droga uniemożliwi także dostęp do infrastruktury wodociągowej. W aktualnym stanie geodezyjnym działki sąsiadujące z działkami skarżącej posiadają zaznaczone na planie zagospodarowania przyłącza wodociągowe, natomiast działka nr [...], będąca własnością skarżącej, nie widnieje na trasie przebiegu przyłącza wodociągowego. Wykonanie przyłączy nie jest możliwe bez podziału nieruchomości, a ten z kolei spowoduje utworzenie działki w miejscu, gdzie na planie zagospodarowania przestrzennego widnieje droga. Organ nie tylko nie rozważał innych rozwiązań, ale w odniesieniu do planowego rozwiązania nie dokonał oceny czy rozwiązanie przyjęte w planie miejscowym narusza bądź nie narusza konstytucyjnej zasady proporcjonalności, zaś Sąd powielił ten błąd. Ustanawiając na gruncie skarżącej drogę wewnętrzną, która miałaby przejąć funkcje spełnianie przez drogę publiczną nie rozważano w ogóle kwestii poszerzenia istniejących dróg publicznych zamiast tworzenia nowych - dróg wewnętrznych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie innym wariantem byłoby wykorzystanie istniejących już służebności na terenach mieszkaniowych. Wbrew odmiennej ocenie Sądu nie ma przy tym znaczenia czy powierzchnia niezabudowana jest duża czy mała. Istotna jest jedynie konieczność zachowania w odniesieniu do projektowanych rozwiązań zasady proporcji pomiędzy interesem ogółu a interesem jednostki. W odniesieniu do służebności nie uczynił tego jednak ani organ administracji, ani Sąd. Co więcej, z treści wyjaśnień Prezydenta Miasta R. do skarżącej z 31.08.2010 wynika, że możliwa jest potencjalna zmiana przebiegu omawianej drogi lub nawet jej likwidacja, jednak musiałoby się to odbyć wraz ze zmianą planu. W rezultacie w niniejszej sprawie doszło do nieuprawnionego nadania prymatu interesowi publicznemu ponad interes jednostki. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, w piśmie z dnia 4 sierpnia 2014 r., Rada Miasta R. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona uchwała nie stanowi o nowym przeznaczeniu działek skarżącej, jak też nie skutkowała dodatkowym ograniczeniem lub pozbawieniem skarżącej konkretnych uprawnień lub nałożenia na nią nowych obowiązków ponad te, które były przewidziane w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia ma charakter sprawozdawczy, gdyż jest dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, a zatem sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca obowiązkiem sądu kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej legalności rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno mieć ono charakter zwięzły, ale pozwalający na prześledzenie toku rozumowania sądu I instancji i skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd ten nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu (por. wyrok NSA z dnia 7.12.2010 r., sygn. akt II OSK 2013/10, CBOSA). Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że nie odpowiada ono wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie dokonał pełnej kontroli legalności zaskarżonego aktu, gdyż nie rozważył w pełni w jakim zakresie interes publiczny przeważa nad interesem indywidualnym właściciela nieruchomości w kwestionowanych przez skarżącą zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 1 ust. 2 w pkt 1 i 9 ustawy z dna 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) stanowi, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, ale również w pkt 7 nakazuje uwzględniać prawo własności. Oznacza to obowiązek wyważenia interesów obywateli i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów. Wszędzie tam gdzie przedkłada się interes publiczny nad interes prywatny, co skutkuje ograniczeniem, czy wręcz odjęciem chronionego przez Konstytucję prawa własności, istnienie tego interesu publicznego i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad prywatnym, muszą podlegać wnikliwej kontroli sądowej (por. wyrok SN z dn. 18.11.1993 r., sygn. akt ARN 49/93, opubl. OSNC z 1994r. nr 9, poz. 181). Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości ( por. M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Sznajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125). Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym ( por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1271/12). W rozpoznawanej sprawie obowiązek rozważenia interesu gminnego ( publicznego) i indywidualnego wymagał szczegółowego odniesienia się do wszystkich realiów sprawy, w tym do podnoszonych przez skarżącą zarzutów. Kwestii tych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło. Wnikliwa analiza tej części uzasadnienia, w której winny znaleźć się rozważania dotyczące rozstrzygnięcia merytorycznego wskazuje, iż kontrola Sądu pierwszej instancji zaskarżonej uchwały ograniczała się do podzielenia argumentacji organu, że planowana droga [...] jest niezbędna do obsługi nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę i nie spowoduje istotnego przesunięcia granic nieruchomości wobec wprowadzenia dla terenu przylegającego do tej drogi nieprzekraczalną linię zabudowy, jak i do stwierdzenia, że w tym przypadku interes ogólny przeważa nad interesem indywidualnym skarżącej. Wynika z tego, że poza kontrolą Sądu pierwszej instancji pozostała kwestionowana przez skarżącą droga dojazdowa [...] wraz z dotyczącymi jej ustaleniami szczegółowymi zawartymi w karcie terenu dla obszaru nr [...] na stronie str. 121 zaskarżonej uchwały, jak również ustalenia szczegółowe dotyczące drogi lokalnej [...] zawarte w karcie terenu dla obszaru [...] na stronach 120-121 uchwały w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. Chodzi tu przede wszystkim o poddanie kontroli Sądu, czy powyższe ustalenia przedmiotowego miejscowego planu zawarte w tekście i na rysunku planu stanowiącego załącznik nr 18 do zaskarżonej uchwały czynią zadość wymogom w zakresie określenia szerokości linii rozgraniczających obu dróg, odległości linii zabudowy od planowanej drogi. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 134 p.p.s.a sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, zatem ma obowiązek rozpoznać sprawę we wszystkich jej aspektach. W tej konkretnej sprawie kontrola Sądu pierwszej instancji powinna dotyczyć także zagadnienia dotyczącego granicy obszaru objętego zmianą planu wobec twierdzeń organu, że granica ta przebiega przez środek drogi [...] według ustaleń zaskarżonej uchwały, a która to droga w poprzednim planie oznaczona była jako RKDD. To by mogło oznaczać, że część ( połowa jej szerokości ) tej drogi objęta zmianą planu oznaczona jest symbolem [...] i tej części drogi dotyczą ustalenia zawarte w § 4 zaskarżonej uchwały, zaś jej druga część ( połowa jej szerokości) zgodnie poprzednim planem pozostaje oznaczona jako RKDD i tej części dotyczą ustalenia poprzedniego planu. Kwestia nie była przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Mając na uwadze powyższe rozważania, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest dokonać wnikliwej oceny postanowień zaskarżonej uchwały, pod kątem ochrony interesu indywidualnego skarżącej, uwzględnieniem zasady proporcjonalności, zgodnie z przepisami oraz prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej. W tym też kontekście za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Natomiast chybiony jest zarzut naruszenia art. 7, 8 i art. 77 k.p.a. z tego względu, że w procedurze planistycznej nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.