II OSK 1682/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/GL 910/11 o odrzuceniu skargi M. M. na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 23 lutego 2011 r., nr 78/VII/2011 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M. M. na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 23 lutego 2011 r., nr 78/VII/2011 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że strona skarżąca poprzedziła skargę złożeniem Radzie Miejskiej w Rybniku wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie doręczono 1 września 2011 roku. Sąd pierwszej instancji podkreślił jednocześnie, że Rada Miejska Rybnika nie podjęła uchwały w przedmiocie wezwania, co skutkuje uznaniem, że skarga na uchwałę winna była zostać złożona w terminie 60 dni od złożenia wezwania. Tak zakreślonego terminu strona nie dochowała składając skargę w urzędzie pocztowym w dniu 2 listopada 2011 roku. Sąd uznał przy tym, że pismo Przewodniczącego Rady Gminy skierowane do skarżącej i odnoszące się do wniesionego przez nią wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie przerywa biegu terminu do wniesienia skargi, albowiem odpowiedzi takiej mógł udzielić jedynie organ do którego wezwanie skierowano. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła M. M. zaskarżając to postanowienie w całości o zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a polegającym na odrzuceniu skargi (omyłkowo nazwanej przez skarżącego kasacyjnie – skargą kasacyjną), mimo wniesienia jej przez skarżącą w ustawowym terminie 30 dni od daty doręczenia jej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniesienie skargi na uchwałę organu gminy przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą jest dopuszczalne po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu). W przypadku wezwania do usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy, stanowisko w sprawie wezwania powinna zająć rada gminy, ponieważ tylko rada gminy może zweryfikować uchwałę, której dotyczy wezwanie. Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi: pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie) oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Tym samym po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga. Tak rozumiane terminy zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., mają zastosowanie także do wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy. Należy przy tym podkreślić, iż skargę wnosi się na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienie sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Takie stanowisko zostało przyjęte i przekonywująco uzasadnione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r., z. 3, poz. 60), a także w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2012 roku, sygn. akt II OSK 714/12. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a., jednakże błędnie uznał, że pismo z dnia 30 września 2011 r. sporządzone przez Przewodniczącego Rady Miejskiej nie może być uznane za odpowiedź organu na wezwanie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu 1 września 2011 r. wezwała Radę Miejską w Rybniku do usunięcia naruszenie prawa. Od tego dnia rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejska w Rybniku. W tym terminie (3 października 2011 r.) skarżącej doręczono pismo Rady Miejskiej w Rybniku z dnia 30 września 2011 r., podpisane przez Przewodniczącego Rady, z którego wynika, że Rada Miejska w Rybniku zapoznała się z treścią wezwania. Tak sformułowane pismo, w którym jako nadawca została oznaczona Rada Miejska i Przewodniczący Rady wypowiada się w imieniu Rady, należy uznać za odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 53 § 2 p.p.s.a. Okoliczność, że skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na wezwanie w formie uchwały Rady, ani z pisma z dnia 30 września 2011 r. nie wynika, czy Rada Miejska w Pelplinie podjęła w tym zakresie uchwałę, czy nie, nie może prowadzić do przyjęcia, że pismo to nie stanowi odpowiedzi organu na wezwanie. Skarżąca miała więc prawo sądzić, iż pismo to stanowi negatywną odpowiedź Rady Miejskiej na jej wezwanie, gdyż nie sposób oczekiwać, że tak sformułowane pismo zostanie zrozumiane w inny sposób. Odmienne stanowisko jest nazbyt rygorystyczne i w konsekwencji może prowadzić do zamknięcia drogi do sądu. Mają powyższe względy na uwadze termin do zaskarżenia uchwały, stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a., upływał z dniem 2 listopada 2011 r. w którym to dniu skarżąca nadała skargę w polskim urzędzie pocztowym dochowując tym samym terminu do wniesienia skargi. Tym samym Sąd pierwszej instancji wadliwie odrzucił skargę, przyjmując, że pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w Rybniku z dnia 30 września 2011 r. nie było odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia i w konsekwencji uznając, że termin do wniesienia skargi upływał z dniem 31 października 2011 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.