II SA/Gl 301/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] z dnia [...] r.; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W wyniku pisma K. P. z dnia [...] r. w sprawie nieszczelnego oraz niespełniającego warunków prawa budowlanego szamba na posesji M. i M. C., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził postępowanie w przedmiocie stanu technicznego tego szamba. W ramach prowadzonego postępowania przeprowadzono wizję lokalną, przedłożono opinię techniczną potwierdzającą szczelność szamba, a następnie organ decyzją Nr [...] z dnia [...]r. umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego tego szamba. Wskutek złożenia przez K. P. wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, rozpatrując sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. stwierdził nieważność wnioskowanej decyzji. Uznał, że ocena stanu technicznego została dokonana przedwcześnie, skoro organ nie przeprowadził w pierwszej kolejności oceny legalności przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe, ani w ramach ewentualnego postępowania legalizacyjnego – nie zbadał kwestii zgodności z przepisami warunków technicznych przedmiotowego zbiornika. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. W tych okolicznościach, załatwiając złożony w dniu [...]r. wniosek, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził ponowne postępowanie i decyzją nr [...], działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie legalności zbiornika na nieczystości ciekłe – szamba, zlokalizowanego na działce nr geod. "1" w W. przy ulicy [...], stanowiącego własność M. i M. C. W uzasadnieniu tej decyzji odwołując się do wskazań decyzji stwierdzającej nieważność poprzedniej decyzji organ wyjaśnił, iż w obecnym postępowaniu ustalił, iż budynek przy ulicy [...] posiada dwa szamba, a każde służy wyodrębnionej w [...] r. części budynku mieszkalnego. Szambo będące przedmiotem niniejszego postępowania zlokalizowane jest na działce nr "1" (od frontu budynku) należącej obecnie do M. i M. C.. Ustalono, że działkę nr "2" o powierzchni [...] m² podzielono na działkę "3" o powierzchni [...] m² i działkę nr "4" o powierzchni [...] m². Podział ten przeprowadzono w celu wyodrębnienia odrębnych części budynku wraz z gruntem w [...] r. na wniosek ówczesnego właściciela. Ustalono, że obecni właściciele nabyli swoje działki – w [...] r. działkę nr "1" wraz z budynkiem mieszkalnym państwo C., a w [...] r. – działkę nr "4" wraz z budynkiem mieszkalnym – państwo P. Z ustaleń wynika, że praktycznie jest to jeden budynek mieszkalny, złączony ścianą szczytową z wyodrębnionymi dwiema częściami lokalowymi. Obecni właściciele nie posiadają ani dokumentacji budowlanej dla przedmiotowego szamba, ani wiedzy by taka dokumentacja istniała. Ustalono (według oświadczeń świadków) że sporne szambo powstało w [...] r. (tj. podczas obowiązywania prawa budowlanego z [...] r.), czyli z chwilą zakupu nieruchomości przez obecnych jej właścicieli, szambo już istniało, a jego lokalizacja nie była zmieniana, m.in. z uwagi na małą powierzchnię terenu przed budynkiem. Organ ustalił, że w rejestrach brak jest pozwolenia na budowę czy innej dokumentacji technicznej przedmiotowego szamba. W ocenie organu nie dysponowanie przez obecnych właścicieli niezbędną dokumentacją nie może przesądzać o istnieniu samowoli budowlanej, a brak ustawowego obowiązku inwestorów do zachowania i udostępniania dokumentacji budowy przerzuca na organy nadzoru konieczność udowodnienia legalności budowy z lat siedemdziesiątych. Przy czym organ stwierdził, iż niekompletność archiwów dowodzi jedynie tej okoliczności, a nie braku tej dokumentacji w ogóle. W przeprowadzonym postępowaniu nie pozyskano dowodów jednoznacznie potwierdzających nielegalność powstania przedmiotowego szamba. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wziął również pod uwagę zmiany dotyczące ustalania granic, podziałów geodezyjnych działek, zmiany kolejnych właścicieli, co miało wpływ na obecną sytuację, w szczególności, że obecnie właściciele nabyli przedmiotowe działki wraz z odrębnymi zbiornikami na nieczystości już po ich wybudowaniu. Podkreślono, że do [...] r. nikt nie kwestionował legalności przedmiotowego szamba. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny organ uznał, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Umarzając postępowanie organ podkreślił, że sugerował się linią orzeczniczą, z której wynika, że " w przypadku gdy archiwum Urzędu będzie niekompletne, to organ winien mieć na uwadze zasadę, iż w postępowaniu administracyjnym wszelkie wątpliwości rozstrzyga się na korzyść strony, a prowadzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej w takich okolicznościach nie byłoby zasadne i organ winien rozważyć jego umorzenie". Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji. Odwołanie od powyżej decyzji złożył K. P. Podniósł, iż skierował sprawę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wobec podmakania ścian jego piwnicy, związku nieszczelnością szamba zlokalizowanego na działce nr "1" w W. przy ulicy [...]. Po opisaniu dotychczasowego przebiegu postępowania stwierdził, iż obecne postępowanie ponownie zostało umorzone pomimo, iż nie wyjaśniono kwestii legalności spornego szamba, nie uwzględniono złożonych przez niego dokumentów i pominięto podnoszone wątpliwości. Organ powiatowy na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie rozpatrzył kwestii posadowienia przedmiotowego szamba niezgodnie z przepisami prawa budowlanego. W jego ocenie z przedłożonych przez niego dokumentów jasno wynika, że według przepisów obowiązujących w latach [...] wydanie pozwolenia na budowę szamba w tym miejscu byłoby sprzeczne z prawem. Pomimo, iż organ odwołał się do zmieniających się granic działek i ich podziałów, to jednak nie wziął pod uwagę tego, iż lokalizacja tego szamba nigdy nie spełniała warunków prawa budowlanego. Podjęte przez organ czynności w żaden sposób nie potwierdziły, iż szambo powstało legalnie. Wręcz przeciwnie z oświadczeń wskazanych osób wynika, że szambo to powstało w sposób nielegalny, w oparciu jedynie o ustalenia z poprzednim właścicielem nieruchomości. Jego zdaniem organ z premedytacją unika rzetelnego zbadania sprawy legalności i posadowienia tego szamba. Nie zostały w trakcie prowadzonego postępowania ustalone żadne odległości określone w warunkach technicznych, tj. odległości od okiem, drzwi i granic działki, a przedkładane przez niego dowody (zdjęcia, mapki geodezyjne) celowo były pomijane. Zupełnie pominięte zostały kwestie związane ze szczelności tego szamba. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego wydane w sprawie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, a zgromadzony materiał dowodowy w sposób niewątpliwy i jednoznaczny wskazuje na obowiązek umorzenia postępowania, chociaż ocena tego zgromadzonego materiału dowodowego przez organ odwoławczy jest odmienna od oceny organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy zastosował wytyczne tut. organu w zakresie ustalenia legalności przedmiotowego zbiornika, a podstawową przesłanką takiego badania jest ustalenie czy miało miejsce wykonanie robót budowlanych z naruszeniem przepisów dotyczących ich reglamentacji (czy w sprawie było wymagane pozwolenie na budowę i czy roboty wykonane zostały z naruszeniem obowiązku jego uzyskania). Dopiero w razie potwierdzenia tych okoliczności, możliwa jest ocena wykonania tych prac pod kątem techniczno- budowlanym. Dla oceny, czy na wykonanie obiektu (jak ustalono w [...] r.) wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę powinny być zastosowane przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz § 44 ust. 1 pkt 4 lit.d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego- budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), a w sprawie oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie należy uwzględnić przepisy warunków technicznych obowiązujące w dacie wykonania robót budowlanych (rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. - Dz.U. Nr 17, poz. 62). W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy zbiornik spełniał warunki odległości i żaden z sąsiadów nie wnosił wówczas żadnych zastrzeżeń. W ocenie organu zebrany w sprawie materiał pozwala na stwierdzenie, że zachowane zostały wymagane odległości (od okien budynku, od granic działki). Nadto trzeba przypomnieć, że obecny budynek K. P. nie miał wówczas charakteru budynku sąsiedniego, ale stanowił część tej samej nieruchomości, stąd nie musiała być zachowa odległość od jego okien. Odnosząc się do odległości 1,20 m od granicy z działką nr "4", organ przypomniał, że w dacie lokowania tego zbiornika, działka nie była jeszcze podzielona, stąd też przy jego lokalizacji nie zachowano tej odległości, która niewątpliwie jest mniejsza od dopuszczalnej. Organ podkreślił, że podział działki nastąpił ponad 10 lat po wybudowaniu tego zbiornika. W ocenie organu, skoro szambo wybudowano na działce stanowiącej jedną całość, to w dniu jego wykonania nie naruszało podnoszonych przez skarżącego odległości od granicy z obecną działką nr "4" ani odległości od okien położonego na niej budynku, a istniejące w tej dacie nieruchomości sąsiednie były poza jego oddziaływaniem wyznaczonym przepisami warunków technicznych z [...] r. W tych warunkach, w ocenie organu, budowa przedmiotowego szamba (w [...] r.) w ogóle nie wymagała uzyskania przez ówczesnego inwestora pozwolenia na budowę, gdyż nie mogła wprowadzać, ani zwiększać uciążliwości pogarszających warunki sanitarne, bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo warunki wykorzystania nieruchomości sąsiedniej. Dlatego też postępowanie mogło zostać umorzone już po dokonaniu prawidłowej kwalifikacji przedmiotowych robót w świetle przepisów obowiązujących w dacie realizacji obiektu. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji bezzasadnie założył, że realizacja obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym uchybienie to nie miało wpływu na wynik postępowania. Organ odwoławczy przyznał, że nawet gdyby stanowisko organu pierwszej instancji (co do wymogu posiadania pozwolenia na budowę tego szamba) uznać za zasadne, to niekompletność archiwów w zakresie tak rejestrów, jak i dokumentacji techniczno- budowlanej musiałaby prowadzić do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Odwołał się w tym zakresie do orzecznictwa sądowego, podkreślającego fakt, że samowoli budowlanej nie można domniemywać, czyli niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę, inwestycji zrealizowanej w tak odległym czasie nie jest wystarczająca dla uznania, że obiekt powstał bez takiego pozwolenia. Uznając, że zaistniały przesłanki do zastosowania w sprawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania (organ nie może rozstrzygać o istocie sprawy z powodu braku podstawy do wydania takiej decyzji) ocenił rozstrzygnięcie za w pełni prawidłowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K. P. Opisując dotychczasowe postępowanie, które było przeprowadzone przez organy po wniesieniu przez niego wniosku o kontrolę nieszczelnego szamba zlokalizowanego na sąsiadującej działce, stwierdził, iż obecną próbę umorzenia postępowania uznaje za bezzasadną, gdyż w dalszym ciągu występuje nieszczelność przedmiotowego szamba. Wyjaśnił, iż w obecnie prowadzonym postępowaniu po stwierdzeniu nieważności poprzedniej decyzji umarzającej, organ nie wyjaśnił wielu kwestii. Nie została w żaden sposób wyjaśniona kwestia zamakania i zawilgocenia ścian jego piwnicy. Nie było bowiem przeprowadzonych oględzin tej piwnicy, pomimo podnoszenia tej kwestii na każdym etapie prowadzonego postępowania. Nie zbadano lokalizacji przedmiotowego zbiornika, a w aktach sprawy brak jakiejkolwiek mapy z naniesionymi faktycznymi odległościami zbiornika od dróg publicznych, granic działki, okien i drzwi budynku. Podawane w sprawie odległości są tylko szacunkowe, wobec braku dokładnego pomiaru w tym zakresie z uwagi na brak dostępu do tej działki. Pomimo ciągłego kwestionowania szczelności przedmiotowego szamba organ nie poczynił w tym zakresie żadnych nowych ustaleń poprzestających na dotychczasowych, pomimo zgłaszanych wobec nich wielu zastrzeżeń i ciągłego kwestionowania przedłożonej w sprawie opinii technicznej. W tych warunkach umorzenie postępowania jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Odnosząc się do zarzutów skargi organ w pierwszej kolejności odwołał się do uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt II OPS 2/13), w której podkreślono, że istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Dopiero ustalenie faktu popełnienia samowoli budowlanej stanowi przesłankę dla ingerencji organów nadzoru budowlanego w ramach tzw. postępowania naprawczego, czyli brak samowoli budowlanej, a także niemożliwość jej ustalenia wyklucza ingerencję tych organów i prowadzi do umorzenia postępowania. Stąd też podstawową przesłanką działania organów nadzoru w niniejszej sprawie było ustalenie, czy miało miejsce wykonanie obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów prawa budowlanego (czy w sprawie wymagane było pozwolenie na budowę i czy roboty budowlane zostały wykonane z naruszeniem obowiązku jego uzyskania). W tym zakresie organ odwołał się do wyczerpującego stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieegzekwowania przez organy obowiązku uszczelnienia szamba, wyjaśnił, że twierdzenia te nie są zgodne ze stanem sprawy. W sprawie została przedstawiona opinia techniczna, w oparciu o którą ustalono stan techniczny tego szamba. Przedłożone dokumenty świadczyły o szczelności tego zbiornika. Na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. skarżący podtrzymał skargę, zawarte w niej zarzuty i argumenty. Podkreślił, niż podstawowym problemem sprawy jest nieszczelność szamba, która ujawniła się dopiero w [...] r. w związku z podjęciem prac budowlanych na sąsiedniej nieruchomości. Dodał, że znany jest mu sposób budowy tego szamba (mieszkała tam jego ciocia) i według jego wiedzy szambo to nie posiada dna, stąd jego zdaniem przedstawione opinie nie są rzetelne. Podniósł, iż według jego oceny nigdy nie była przeprowadzona próba szczelności przedmiotowego szamba, nie były też przeanalizowane nigdy dokumenty związane z jego ewentualnym opróżnianiem. Opróżnienie szamba nastąpiło tylko raz i to z jego inicjatywy i wówczas, przy pustym szambie nie stwierdził zamakania ścian piwnicy. Dodał też, że nie przeanalizowano dokładnie wymaganych odległości szamba od granic działki czy od granicy z drogą. Pełnomocnik organu podtrzymała stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę wnosząc o jej oddalenie. W jej ocenie kwestie dotyczące stanu technicznego szamba zostały wyjaśnione w sposób dokładny i wyczerpujący. Dodała, że tylko w przypadku uznania, że przedmiotowe szambo było samowolą budowlaną możliwe byłoby analizowanie jego usytuowania w świetle obowiązujących przepisów. Organy nie stwierdziły takiego stanu, stąd uwzględniono przepisy z daty budowy. Podkreśliła, że szambo wybudowane zostało w [...] r., podczas gdy obecnie właściciele nabyli swoje działki znacznie później. Dodała, że przepisy warunków technicznych z [...] r. nie przewidywały kwestii szczelności szamba, z tym że według ustaleń postępowania szambo to jest szczelne. W odpowiedzi skarżący poniósł, iż z pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, iż warunki techniczne dotyczące lokalizacji tego typu zbiorników nie zmieniły się od [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) tylko stwierdzenie, iż gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może to skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c powołanej ostatnio ustawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi są zasadne, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 (1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w rezultacie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia nieuwzględniającego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy stanowią inaczej. W myśl § 2 tego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Odnosząc się do pierwszej części przepisu, trzeba przyznać, że jest to władcze, jednostronne oświadczeniem woli tego organu, oparte na przepisach prawa administracyjnego i określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata. Inny sposób zakończenia sprawy w danej instancji, to m.in umorzenie postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga a contario sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W myśl art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu powyższego przepisu, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracji (w formie decyzji administracyjnej). W takiej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r. , sygn. akt II SA/428/01). Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe gdy sprawa indywidulana nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze w decyzji administracyjnej lub postanowienia. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że na skutek złożonego przez skarżącego wniosku z dnia [...]r. organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowania w sprawie zbiornika na nieczystości ciekłe – szamba zlokalizowanego w Wojkowicach przy ulicy [...] na działce nr "5". Prowadzone w pierwszym postępowaniu czynności organu pierwszej instancji zmierzające do zbadania kwestii szczelności tego szamba, zgodnie zresztą z wnioskiem skarżącego, organ skutecznie uznał za przedwczesne w stosunku do pierwszorzędnej kwestii legalności tego szamba i wyeliminował ówczesną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z obrotu prawnego. Wskutek tego organ pierwszej instancji, zgodnie z wytycznymi organu drugiej instancji w ponownym, obecnie podlegającym kontroli postępowaniu prowadził czynności mające na celu wyjaśnienie legalności tego zbiornika, nie zapominając o jego stanie technicznym, mając na uwadze, że właśnie problem szczelności tego zbiornika legł u podstaw złożenia przedmiotowego wniosku w sprawie. Jak wskazano powyżej postępowanie to nie wyjaśniło jednak wszystkich podnoszonych w sprawie wątpliwości. Organy obu instancji zgodnie uznały, że przedmiotowego szamba nie można uznać za nielegalne, czyli jako powstałego w warunkach samowoli budowlanej. Uzasadnienie tego faktu jest jednak odmienne w przypadku organów obu instancji. O ile organ pierwszej instancji uznał, że wobec braku kompletnych archiwów urzędowych brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia czy przedmiotowy obiekt uzyskał pozwolenie na budowę, a wobec tego brak jest podstaw do domniemania samowoli budowlanej, o tyle organ drugiej instancji, przyjmując, że obiekt powstał w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, stwierdził w związku z tym, iż nie wymagał w ogóle uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowisko swoje wywodził z treści § 44 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego. Obie jednak przedstawione w postępowaniu argumentacje nie wyjaśniają wszystkich wątpliwości i nie rozstrzygają sprawy w sposób jednoznaczny i nie budzący zastrzeżeń. W przypadku stanowiska organu pierwszej instancji, stwierdzenie braku wymaganej dokumentacji nie zostało poparte innymi dowodami, w tym m.in. ustaleniami poczynionymi w trakcie zebrania oświadczeń świadków czy stron postępowania. Z kolei w przypadku stanowiska organu drugiej instancji, to ocena czy argumentacja ta jest zgodna z przywołanymi przepisami nie jest możliwa, z uwagi na braki w materiale dowodowym, które uniemożliwiają należytą jej ocenę. Zasadą bowiem w myśl art. 28 przepisów ustawy z 1974 r. było, że roboty budowlane można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przepisy wykonawcze wprawdzie, jak słusznie zauważa organ odwoławczy, przewidują możliwość odstępstwa, ale w ściśle określonych przypadkach. Organ bez szerszej argumentacji przyjął możliwość zastosowania w niniejszym przypadku wymienionego powyżej § 44 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia i to argumentując ten przepis a contrario. Dodatkowo przyjął, że spełnione zostały przepisy § 23 warunków technicznych jakim odpowiadać powinny budynki, czyli rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Wobec jednak braku jakichkolwiek pomiarów dotyczących usytuowania tego szamba, a także braku jakiejkolwiek mapy (przedstawiającej działkę jako całość i działki aktualnie po podziale) z naniesionymi odległościami – nie można dokonać sprawdzenia czy ocena dokonana przez organ jest prawidłowa. Nie można w żaden sposób odnieść się do twierdzeń tego organu, iż przedmiotowy zbiornik spełnia wymagania wskazanego powyżej § 23. W myśl tego przepisu bowiem – ust. 1 odległości szczelnych i krytych zbiorników do gromadzenia nieczystości (...) powinna wynosić od otworów okiennych i drzwiowych w pomieszczeniach mieszkalnych, w których znajdują się pomieszczenia na pobyt ludzi (...) – 15 m, a od granicy działki sąsiedniej a także drogi publicznej lub chodnika przy ulicy – 7,5 m. Szczególny zapis ust. 4 regulujący sytuację na nie skanalizowanych terenach zabudowy związanej z gospodarstwami rolnymi i zabudowy jednorodzinnej dopuszcza sytuowanie szczelnych zbiorników do gromadzenia nieczystości ciekłych (...) w odległości co najmniej 2 m od linii regulacyjnej drogi (ulicy) lub granicy działki oraz co najmniej 5 m od otworów okiennych lub drzwiowych w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich. Z dostępnego materiału nie wydaje się by wszystkie te odległości zostały spełnione. Nie wyjaśniono także, czy w sprawie zastosowanie będzie miał przepis ogólny (ust. 1 ) czy tez odstępstwo od reguły ( ust. 4). I w końcu zarzut skargi podnoszony od początku postępowania, który także w ocenie składu orzekającego nie został jednoznacznie wyjaśniony, to kwestia szczelności przedmiotowego zbiornika. Wbrew stanowisku pełnomocnika organu warunki techniczne z [...] r. w § 80 zawierają wskazania co do wymagań, jakie zbiorniki te powinny spełniać, a mianowicie zbiorniki do gromadzenia wszelkich ścieków spływających sieciami kanalizacyjnymi (...) powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne, odizolowane od ścian budynku, zwentylowane i przesklepione lub przykryte szczelną płytą odpowiedniej wytrzymałości (...)." Wprawdzie w sprawie przedstawiona została opinia techniczna biegłego, ale pomimo licznych zastrzeżeń zgłaszanych w stosunku do niej przez skarżącego, organ nie zajął w tym zakresie wyczerpującego stanowiska, tym bardziej, że przedstawiono przynajmniej dwie opinie techniczne w sprawie, a ich treść nie do końca można uznać za spójną. Ze zgromadzonego materiału zdaje się wynikać, że przedmiotowe szambo wymagało dodatkowych robót budowlanych m.in. przy budowie dna czy uszczelnianiu kręgów. Nie zostało wyjaśnione, czy prace te doprowadziły do zgodności z przepisami wykonawczymi obowiązującymi w dacie jego powstania. Nigdy nie została też dokładnie zbadana podnoszona przez skarżącego kwestia zamakania ścian jego piwnic, jak podkreśla zainteresowany wskutek nieszczelnego szamba. Rację ma też skarżący, że na ogólny obraz prawidłowości i szczelności przedmiotowego zbiornika może rzucić światło także analiza częstotliwości opróżniania tego szamba, czego organy nie zbadały w ogóle. Mając powyższe na względzie, w ocenie składu orzekającego, decyzja umarzająca postępowanie w sprawie legalności zbiornika na nieczystości ciekłe – szamba zlokalizowanego na działce nr goed. "5" w W. przy ulicy [...] jest co najmniej przedwczesna. Jak podniesiono powyżej oba rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Realizacja tej zasady wymaga, aby organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle tej zasady jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne mające wprawdzie potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, ale materiał ten jest niekompletny i nie został w pełni rozpatrzony. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga wyczerpującego zebrania wszelkich dostępnych materiałów dowodowych (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn.. akt I SA 1768/99). Dokonując tej decyzji dodać także trzeba, iż nie rozstrzyga ona o szczelności przedmiotowego szamba. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego prowadzącego do jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd nie orzekał wobec braku stosownego wniosku w tym zakresie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi, wyeliminuje wskazane uchybienia a następnie dopiero podejmie stosowne rozstrzygnięcie.