II SA/Gl 303/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. J. R., wskazując na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zamiar złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji, wniósł do Prezydenta Miasta Z. o wydanie i doręczenie zaświadczenia o następującej treści: "Prezydent Miasta Z. zaświadcza, że ustalenie warunków zabudowy działki gruntu o numerze [...], położonej w Z. przy ulicy [...] nr [...], jest dopuszczalne tylko dla jej części, która nie została objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną w formie decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...]r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...]." We wniosku J. R. wskazał nadto, iż jest współużytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta Z. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści. W uzasadnieniu wskazał, iż prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest możliwe dla całej działki o numerze [...] (na wniosek Inwestora, dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego). W ramach postępowania tego dokonuje się między innymi analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych - art. 53, ust. 3, pkt 1 i art. 64, ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.). J. R. wniósł zażalenie na otrzymane postanowienie uznając odmowę wydania żądanego zaświadczenia za bezpodstawną. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż brak jest przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia na jakiej części konkretnej nieruchomości jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy. W obowiązującym stanie prawnym wydanie takiego zaświadczenia dla jakiegokolwiek terenu nie jest zresztą możliwe. Procedura ustalania warunków zabudowy, regulowana przepisami cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga złożenia stosownego wniosku (art. 52 w związku z art. 64 ustawy) określającego m. in. charakterystykę projektowanej inwestycji, a także określenie sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Dane zawarte we wniosku są podstawą do sporządzenia stosownej dokumentacji analitycznej, a wyniki tej analizy potwierdzają względnie wykluczają możliwość ustalenia warunków zabudowy dla konkretnego zamierzenia. Nie ma zatem prawnej podstawy ustalenia takiej możliwości względnie jej braku w drodze żądanego zaświadczenia. Kolegium zauważyło nadto, że w myśl art. 63 ustawy, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Wskazało też, iż interes prawny skarżącego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego chroniony jest bowiem cytowanymi powyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie żądanym zaświadczeniem. Pismem z dnia [...]r. J. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji wnosząc o jego uchylenie, a także uchylenie postanowienia pierwszoinstancyjnego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł m.in., iż postanowienie pierwszoinstancyjne stwierdzało, że prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest możliwe dla całej działki o numerze [...]. Zdaniem skarżącego stwierdzenie to mija się z prawdą w świetle przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisu art. 25 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych. Przepisy te wykluczają bowiem możliwość ustalenia warunków zabudowy gruntów, które wskutek wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady znalazły się w obrębie terenu, na którym autostrada została zlokalizowana. Z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady staje się ostateczna przestają także obowiązywać ustalenia zawarte w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W tym przypadku dla części działki nr [...] przestały obowiązywać ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Z., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...]r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] r. nr [...], poz. [...]. Dla udokumentowania swoich tez skarżący wniósł o dopuszczenie w charakterze dowodów trzech wydanych przez tut. Sąd wyroków, nie odnoszących się jednak do przedmiotu niniejszej sprawy. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia orzeczenie to poprzedzającego wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Zgodnie natomiast z § 2 cytowanego przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W myśl z kolei art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej, po ustaleniu, iż dana osoba ma interes prawny w żądaniu zaświadczenia, obowiązany jest to zaświadczenie wydać jednak jedynie wtedy gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W konsekwencji przytoczonych norm stwierdzić należy, iż organ administracji publicznej odmawia wydania zaświadczenia wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wskaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a. – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1499/99, LEX nr 48671. Obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 k.p.a. zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny nie dotyczy nadto okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt, II OSK 36/05, ONSAiWSA 2006/2/64. Także zatem w takim przypadku organ obowiązany jest do odmowy wydania żądanego zaświadczenia albowiem wydając je naruszyłby tryb postępowania przewidziany dla danej sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, iż przedmiot złożonego przez J. R. wniosku nie mieści się w kategorii spraw, które w myśl przytoczonego stanu prawnego mogą być załatwiane w drodze zaświadczeń. Sprawy, których przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy terenu rozstrzygane są bowiem w drodze decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania określonego cytowaną już wyżej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Postępowanie, o którym mowa, wszczynane jest wnioskiem inwestora, zawierającym m.in. charakterystykę inwestycji. Dopiero wówczas właściwy organ bada okoliczności sprawy albowiem z mocy art. 61ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków przewidzianych w pkt 1-5 przywołanego ustępu. W konsekwencji organ administracji publicznej nie jest władny w sposób wyprzedzający, bez złożonego przez inwestora wniosku określającego rodzaj i parametry planowanej inwestycji, przesądzić w drodze zaświadczenia o możliwości lub braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla konkretnego terenu. Podkreślenia bowiem w tym miejscu wymaga, iż J. R. nie wnosi o zgodne z art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu lecz w istocie o rozstrzygnięcie, a następnie potwierdzenie w drodze zaświadczenia, na jakiej części działki jest, a na jakiej nie jest dopuszczalnym ustalenie warunków zabudowy. Nadto strona domaga się wydania jej zaświadczenia o treści naruszającej art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego co do zasady w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Stosownie do ust. 2 przywołanego artykułu decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W konsekwencji decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na danej nieruchomości można wydać na rzecz nieograniczonej liczby podmiotów - potencjalnych inwestorów, niekoniecznie legitymujących się na tym etapie procesu inwestycyjnego tytułem prawnym do danej nieruchomości - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 566/06, LEX nr 322327. To natomiast czy w konkretnym stanie faktycznym ustalenie warunków zabudowy nie będzie sprzeczne z przepisami odrębnymi (na co powołuje się w skardze J. R.) winno być przedmiotem badania na etapie rozpoznawania wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy). W całej rozciągłości podzielić należy zatem pogląd organu II instancji, iż Prezydent Miasta Z. odmawiając wydania żądanego zaświadczenia postąpił w zgodzie z obowiązującym prawem. Tym samym odpowiada przepisom prawa także postanowienie drugoinstancyjne utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających zgodność z prawem wydanego przez organ II instancji postanowienia utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W konsekwencji Sąd nie mógł uwzględnić wniosku J. R. o zwrot kosztów postępowania albowiem z mocy art. 200 p.p.s.a. zwrot taki od organu, który wydał zaskarżone orzeczenie nie przysługuje w razie oddalenia skargi.