II SA/Gl 304/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania rozbiórki obiektu budowlanego oraz zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika J. G. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie legalizacji budynku. W uzasadnieniu podano m. in., że decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...] r., znak [...], został nałożony na zobowiązanego J. G. obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego położonego w R. nr [...]. Ww. decyzja została utrzymana w mocy z up. Wojewody [...] decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 1999 r., sygn. II SA/Ka 472/99, oddalił skargę w przedmiocie nakazu rozbiórki. Okoliczności podnoszone przez zobowiązanego nie mają żadnego znaczenia. Dnia 11 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę zobowiązanego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania (sygn. akt VII SA/Wa 1896/12), podobnie jak Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną z dnia 16 października 2014 r. (sygn. akt II OSK 935/13). Zażalenie na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik J. G. zarzucając rażące naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności art. 61a § 1 i 2 k.p.a., polegające na przyjęciu (bez wyjaśnienia stanowiska w treści postanowienia), iż istnieją podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy zważywszy na zmianę okoliczności, a w szczególności stanu faktycznego i prawnego istnieją podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego budynku mieszkalnego w R. [...], a zatem brak podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie, Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy ponownie do organu I instancji, celem wydania właściwego rozstrzygnięcia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 61a, art. 123, art. 138 § 1 pkt 1, art. 141, art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 – dalej p.b.), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez J. G., reprezentowanego przez pełnomocnika, na postanowienie PINB z dnia [...] r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano m. in., że nie można po raz kolejny wszcząć postępowania w sprawie rozstrzygniętej uprzednio decyzją ostateczną. Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. W przedmiotowej sprawie dotyczącej legalizacji budynku mieszkalnego w R. [...] została już wydana decyzja dnia [...] r., w której Wójt Gminy J. nałożył na zobowiązanego obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego w R. nr [...]. Ww. decyzja stała się ostateczna. Tym samym postępowanie administracyjne w sprawie zostało prawomocnie zakończone i nie może zostać ponownie wszczęte. Skargę na powyższe postanowienie WINB złożył pełnomocnik J. G., zaskarżając je w całości i zarzucając organowi administracji rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 61a k.p.a., polegające na przyjęciu, iż z uwagi na powagę rzeczy osądzonej istnieją podstawy do rozstrzygnięcia a priori bez sprawdzenia wskazywanych przez skarżącego okoliczności, podczas gdy zważywszy na ich zmianę, którą wskazywał skarżący, a w szczególności stanu faktycznego (istotna zmiana substancji budynku) i prawnego, istnieją podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego budynku mieszkalnego w R. [...], zatem brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie, gdy poprzednie rozstrzygnięcie zostało wydane w innym stanie faktycznym oraz w innym stanie prawnym. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia jako naruszającego prawo oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżący podnosił, iż w jego budynku od 1996 r. doszło do istotnych zmian oraz zmienił się stan prawny, co nie zostało zweryfikowane. Na uzasadnienie wniosku o legalizację skarżący J. G. podniósł nowe, nieistniejące w 1996 r., okoliczności. To one miały uzasadniać uwzględnienie wniosku. Tymczasem organy administracji a priori, bez zbadania, czy one istnieją, odmówiły wszczęcia postępowania. Nie można mówić o powadze rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej), gdy wniosek dotyczy innego, bo zmienionego stanu faktycznego i nowego stanu prawnego. Organy administracji mogły odmówić wszczęcia postępowania tylko wówczas, gdy w stanie faktycznym budynku i stanie prawnym nie doszłoby do jakichkolwiek zmian, natomiast w przypadku, gdy strona powoływała się na nowe okoliczności, organy administracji bez jakiegokolwiek zweryfikowania nie mogły z góry założyć, że mamy do czynienia ze stanem rzeczy rozstrzygniętej i odmówić wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcia postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3). W tych okolicznościach należy wskazać, że rozstrzygnięcia organów obu instancji były prawidłowe. Art. 16 § 1 k.p.a. stwierdza, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Zatem winny być wykonywane. Zasada trwałości decyzji administracyjnej służy realizacji takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa, zaufanie do prawa. Trwałość decyzji ostatecznych powoduje, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach wprost określonych w k.p.a. lub w przepisach szczególnych, do których kodeks odsyła w art. 163 (Cz. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 k.p.a., LEX-el.). Przy tym, ponowne prowadzenie i zakończenie postępowania w tej samej sprawie, zakończonej decyzją ostateczną, może być przesłanką stwierdzenia nieważności, zgodnie z art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. W związku z tym, ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Niewątpliwie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z takim przypadkiem (res iudicata). Postępowanie dotyczyło co prawda budynku w stanie surowym, otwartym, co wprost wynika z treści rozstrzygnięcia z [...] r., gdyż wtedy w takim stanie budynek znajdował się, a obecnie (np. wg wniosku o wznowienie postępowania z 12 stycznia 2012 r. oraz decyzji i wyroków zapadłych w związku z tym wnioskiem, zdeponowanych w aktach) budynek ma być wykończony. Nie zmienia to jednak sytuacji w niniejszej sprawie. Inwestor nie miał prawa wykańczać budynku, który był uznany za samowolę budowlaną. Nie może czerpać korzyści z niewykonania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu. Uznanie, że skoro budynek został wykończony, to nie ma zastosowania wcześniej orzeczony nakaz rozbiórki tego samego budynku (ale w stanie surowym otwartym), stanowiłoby niebezpieczny precedens, który dawałby możliwość ciągłego uchylania się od skutków takich decyzji. Wystarczyłoby bowiem prowadzić dalsze roboty budowlane na tym samym nielegalnym obiekcie, a następnie podważać nakaz rozbiórki, tak jak w niniejszej sprawie, ze stwierdzeniem, że zmienił się stan faktyczny i że wcześniej wydana decyzja nie obejmuje substancji powstałej później, a zatem nie może być wykonywana. Decyzja może być wykonywana i będzie obejmowała tą substancję budowlaną, o której w decyzji jest mowa; substancja ta nadal bowiem istnieje. Inne elementy, nielegalnie zamontowane przez Inwestora po wydanym nakazie rozbiórki, np. okna i drzwi, skarżący będzie mógł sobie zatrzymać i (legalnie) wykorzystać. Także stan prawny nie zmienił się w takim stopniu, by należało uznać dopuszczalność ponownego prowadzenia postępowania. Prawo zmienia się często i fakt ten, co do zasady, nie może to być postawą do prowadzenia postępowań od nowa, pomimo wcześniejszego ich zakończenia. Stanowiłoby to podważenie zasady określonej w art. 16 k.p.a., która obowiązywała także w 1996 r., kiedy to orzeczono o nakazie rozbiórki. Ponadto, obecnie budowa bez pozwolenia na budowę, ewentualnie zgłoszenia, nadal jest nielegalna i wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego. Postępowanie to było prowadzone w trybie art. 48 p.b. i orzeczono o skutku w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Skutek taki prawo nadal przewiduje, zatem nie może być mowy o realizacji nakazu, który wg przepisów nie jest przewidziany. W państwie prawa (art. 2 Konstytucji) nie jest dopuszczalne dawanie szczególnych przywilejów osobom łamiącym prawo i długotrwale niewykonującym decyzji ostatecznych. Nie można takich osób stawiać w lepszej sytuacji, niż osoby, które w sposób legalny wykonują swoje inwestycje, ponosząc dodatkowe koszty, np. związane z procesem inwestycyjnym i dokumentacją wymaganą w takim procesie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 61a k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym.