II OSK 935/13

Dnia 16 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1896/12 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 935/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. odmawiającą uchylenia i zmiany decyzji Wojewody Bielskiego z dnia [...] kwietnia 1996 r., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Jasienica z dnia [...] lutego 1996 r. nakazującą rozbiórkę budynku mieszkalnego w stanie surowym otwartym, wybudowanego w miejscowości R. [...]. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt: VII SA/Wa 133/07 skargę oddalił. Pismem z dnia 12 stycznia 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia 14 maja 2012 r., J. G. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Śląskiego WINB z dnia [...] listopada 2006 r. z uwagi na fakt, że dowody, na których oparto tę decyzję okazały się fałszywe. Wnioskodawca wskazał, że w okolicach świąt Bożego Narodzenia, po otrzymaniu pełnej dokumentacji sprawy, dowiedział się o podstawie wznowienia, tj. iż decyzja o nakazie rozbiórki dotyczy budynku w stanie surowym, tymczasem w chwili obecnej ten budynek jest wykończony i jego wartość jest znacznie większa niż budynku w stanie surowym. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu, że o tym, iż postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki dotyczyło budynku mieszkalnego w stanie surowym otwartym J. G. wiedział już w 1996 r. Wynikało to bowiem z następujących dokumentów: decyzji Wójta Gminy Jasienica z dnia [...] lutego 1996 r., pisma J. G. z dnia 15 listopada 1995 r., skierowanego do Urzędu Gminy w Jasienicy, w którym zwraca się z prośbą cyt: "o zalegalizowanie budynku mieszkalnego w stanie surowym otwartym (...). Przebudowę budynku mieszkalnego rozpocząłem w 1992 r. (...) ukończyłem stan surowy otwarty w miesiącu październiku 1994 r. ", protokółu kontroli z dnia 11 stycznia 1996 r., wyroku NSA w Warszawie z dnia 12 maja 1999 r., sygn. akt: II SA/Ka 472/99, pisma wnioskodawcy z dnia 26 kwietnia 2005 r. skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku Białej, w którym informuje, że wykonał prace, które doprowadziły do ukończenia w całości budynku mieszkalnego, który obecnie jest już użytkowany. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że J. G. o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia dowiedział się wcześniej niż na miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania, a zatem nie został zachowany termin określony w art. 148 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. G. zarzucił organowi rażące naruszenie art. 75 i nast. k.p.a. i art. 148 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż wnioskodawca o wskazanych przez siebie okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania dowiedział się wcześniej niż miesiąc od złożenia wniosku, a błąd organu w ustaleniach w tym zakresie wynika z zaniechania przesłuchania wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż postanowienie to nie narusza przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bardzo wnikliwie przeanalizował podane przez skarżącego przyczyny wznowienia i prawidłowo uznał, iż w sprawie brak jest podstaw do wznowienia postępowania. Przepis art. 148 § 1 k.p.a. stanowi, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Uchybienie wskazanego w tym przepisie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wprawdzie z treści uzasadnienia wniosku J. G. o wznowienie postępowania z dnia 12 stycznia 2012 r., wynika, jak słusznie zauważył organ, że wniosek ten został oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., to jednak w żaden sposób nie można przyjąć, że przedmiotowy wniosek został złożony w terminie o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Mianowicie z treści wniosku wynika, że "w okolicach Świąt Bożego Narodzenia" wnioskodawca otrzymał pełną dokumentację sprawy, z której dowiedział się, że orzeczona decyzją Wójta Gminy Jasienica z dnia [..] lutego 1996 r. rozbiórka dotyczy budynku będącego w stanie surowym. Tymczasem - jak podnosi wnioskodawca - w chwili obecnej budynek jest wykończony, co - zdaniem wnioskodawcy - potwierdza okoliczność, że rozstrzygnięcie w przedmiocie rozbiórki zostało oparte na fałszywych dowodach. W ocenie Sądu I instancji, z akt sprawy bezsprzecznie wynika jednak, że okoliczność stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania znana była stronie już w roku 1996, a nie jak strona podnosi we wniosku o wznowienie, że o tej okoliczności dowiedziała się w czasie 30 dni przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania. Sąd wskazał również, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. podstawą wznowienia postępowania jest wykazanie, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Aby można przyjąć wystąpienie tej przesłanki, muszą być spełnione dwa warunki, tj. w danej sprawie musi w prowadzonym postępowaniu dowodowym wystąpić fałszywy dowód oraz sfałszowanie tego dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód zgromadzony w prowadzonym postępowaniu dowodowym okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany; nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. G., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a w szczególności: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji skargi, pomimo naruszenia przepisów prawa przez organ administracji polegającego na nienależytym wyjaśnieniu stanu sprawy. Nie zostały bowiem uwzględnione wnioski dowodowe skarżącego, pomimo iż okoliczności na które były one wnioskowane przeczą dokonanym przez organ ustaleniom faktycznym przyjętym następnie za podstawę rozstrzygnięcia, co skutkować musi konkluzją, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności art. 75 i następne k.p.a. mającym wpływ na jej treść, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu skarżącego i w konsekwencji niewyjaśnienie w treści uzasadnienia podstawy wydanego orzeczenia w tym zakresie, bowiem zarzutem skarżącego w skardze skierowanej do Sądu I instancji było naruszenie przepisów postępowania przez organ administracji mające wpływ na treść decyzji, tymczasem Sąd rozpoznając skargę nie odniósł się do zarzutu skarżącego i w konsekwencji nie wyjaśnił, dlaczego zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie oraz jaka jest podstawa prawna takiego rozstrzygnięcia, - art. 134 § 1 w zw. z art. 3 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia merytorycznego, którego przedmiotem jest ustalenie, że w przedmiotowej sprawie organ administracji nie był uprawniony do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną, podczas gdy przedmiotem postępowania przed Sądem winna być wyłącznie ocena, czy organy administracji wydając decyzję działały zgodnie z regułami procedury administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotem postępowania przed Sądem powinna być kwestia, czy ustalony przez organ administracji stan faktyczny sprawy, będący podstawą wydanego postanowienia, jest prawidłowy. Sąd zupełnie pominął zarzuty skargi, iż organ wbrew wnioskom skarżącego nie przeprowadził dowodów na wskazywane przez niego okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że w pierwszej fazie postępowania wznowieniowego (od momentu złożenia wniosku o wznowienie do czasu wydania postanowienia o wznowieniu postępowania lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania) organ przeprowadza jedynie wstępne badanie warunków formalnych złożonego wniosku, ustalając jakiego postępowania dotyczy wniosek, czy wnioskodawca wskazał ustawową podstawę wznowienia, czy wniosek składa podmiot będący stroną albo czy termin do jego złożenia został zachowany. Na tym etapie postępowania organ bierze pod uwagę twierdzenia zawarte we wniosku oraz treść dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Jeżeli na podstawie tych dokumentów organ nie jest w stanie ustalić wskazanych okoliczności, powinien wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić postępowanie dowodowe zarówno w zakresie kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia postępowania, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07, por. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W tej sprawie wniosek o wznowienie postępowania został oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a z jego treści wynika, że w okresie Świąt Bożego Narodzenia w 2011 r. wnioskodawca otrzymał od osoby, która do tej pory reprezentowała go w postępowaniu administracyjnym pełną dokumentację sprawy, z której dowiedział się, że decyzja Wójta Gminy Jasienica z dnia [...] lutego 1996 r. nakazywała rozbiórkę budynku będącego w stanie surowym. W chwili obecnej budynek ten jest wykończony, co oznacza - zdaniem wnioskodawcy – że rozstrzygnięcie w przedmiocie rozbiórki zostało oparte na fałszywych dowodach (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.). Skoro – jak szczegółowo wykazał organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – z licznych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że okoliczność mająca stanowić podstawę wznowienia postępowania (fakt, iż nakaz rozbiórki dotyczył budynku znajdującego się w stanie surowym) znana była stronie już w 1996 r., to brak było podstaw do wznowienia postępowania i przeprowadzania postępowania dowodowego (w tym dowodu z przesłuchania strony) na okoliczność zachowania przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Fakt niezachowania przez wnioskodawcę terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. wynika bezspornie z akt sprawy, zatem nie było potrzeby dokonywania w tym zakresie przez organ administracji jakichś dodatkowych ustaleń i prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 i następne k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo tego, że organ administracji nie uwzględnił wniosków dowodowych złożonych przez wnioskodawcę, w szczególności wniosku o dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczność zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Sąd I instancji wprawdzie nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu, czym naruszył art. 141 § 4 k.p.a., lecz uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że z akt sprawy w sposób bezsprzeczny wynika, że strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o wskazaną we wniosku podstawę wznowienia, co stanowiło podstawę do wydania przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Dodatkowo w tej sprawie podkreślić należy – na co również słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji - iż wznowienie postępowania administracyjnego na tej podstawie, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.) jest możliwe - co do zasady - jeżeli sfałszowanie dowodu zostanie stwierdzone orzeczeniem sądu karnego. Dla stwierdzenia wystąpienia tej przesłanki wznowienia nie są wystarczające same twierdzenia strony, iż dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.