II SA/Gl 308/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2023 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 grudnia 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3479/2022/19834 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3479/2022/19834, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania I. J. (dalej – Skarżąca, Wnioskodawczyni), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. (dalej – organ I instancji) z dnia 28 października 2022 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta decyzją z dnia 28 października 2022 r., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad wujkiem E. C. W jej uzasadnieniu wskazano, że Skarżąca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm. – dalej u.ś.r.). Mianowicie, zdaniem organu I instancji, Skarżąca nie znajduje się w kręgu osób zobligowanych do alimentacji na rzecz wuja, a tym samym nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu z dnia 16 listopada 2022 r. pełnomocnik Wnioskodawczyni zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że siostrzenica osoby niepełnosprawnej, która jest jej opiekunem prawnym, rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad wujem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. W dalszej kolejności Kolegium wyraziło stanowisko, że skoro na Skarżącej – myśl art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1359 z późn. zm. – dalej k.r.i.o.) – nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec wujka, to nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad nim. Kolegium stwierdziło przy tym, że w tej sytuacji bez znaczenia dla sprawy pozostaje to, że jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad wujkiem. W skardze z dnia 31 stycznia 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Wnioskodawczyni zanegowała decyzję Kolegium zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. przez [pic]ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że Skarżącej jako opiekunowi prawnemu rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej, [pic]sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym wujkiem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie zwroty kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W skardze pełnomocnik powołując się na uregulowania k.r.i.o. wyraził pogląd, że opiekun prawny z racji na to, że niejako zastępuje rodziców osobie podopiecznej, to de facto realizuje również wobec niej obowiązek alimentacyjny. Z tego też względu, w opinii pełnomocnika, mając na uwadze funkcjonalną wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, trudno opiekuna prawnego ustanowionego sądownie dla osoby ubezwłasnowolnionej nie zaliczyć do kręgu osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny. Autor skargi zwrócił również uwagę, że wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Otóż w wyrokach z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. akt P 23/05), z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) oraz z dnia 22 lipca 2008 r. (sygn. akt P 41/07), Trybunał nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził on pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. W konsekwencji zdaniem pełnomocnika, o ile nie można, powołując się na ogólne zasady konstytucyjne wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie nie zobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, to ustalenie, że siostrzenica jako osoba co do zasady nie zobowiązana do alimentacji pełni jednocześnie funkcję opiekuna faktycznego i prawnego (przy braku rodziców naturalnych) osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, pozwala już na przyjęcie, że pełni ona dla osoby objętej opieką rolę rodzica i to z tego powodu przysługuje mu na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Według pełnomocnika odmienne stanowisko nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W art. 17 ust. 1a u.ś.r. stwierdza się, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia powyższych przepisów, zaprezentowana przez pełnomocnika Skarżącej, nie zyskała szerszej aprobaty w judykaturze. Skład orzekający opowiada się za stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnym. Zgodnie z nim wskazane wyżej przepisy zawierają ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Wobec tego należy wskazać, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.1359 z późn. zm.) obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo (art. 128 k.r.i.o.). Z mocy art. 23 i art. 27 k.r.i.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Ponadto obowiązek alimentacyjny – zgodnie z treścią art. 131 k.r.i.o. – powstaje w przypadku nawiązania stosunku przysposobienia, a także – w myśl art. 144 k.r.i.o. – dotyczy ojczymów, macoch i pasierbów. Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ustanawia przy tym wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem innych osób aniżeli małżonkowie oraz krewni – w linii prostej (niezależnie od stopnia pokrewieństwa, tj. rodzice, dzieci, wnuki, prawnuki, dziadkowie, pradziadkowie) lub w linii bocznej (do II stopnia, tj. rodzeństwo), a także powinowaci w wypadkach określonych w art. 144 k.r.i.o. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła Skarżąca, która jest siostrzenicą dla osoby wymagającej opieki. Zatem nie należy ona do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Wykładnia językowa art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wskazuje bowiem, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka – które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 u.ś.r. – oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka; z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego). Pogląd ten znajduje aprobatę w najnowszych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak: z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 911/21 (Lex nr 3322717), z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1761/21 (Lex nr 3400186), z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt I OSK 2293/21 (Lex nr 3437400), z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2335/21 (Lex nr 3436940). Nie sposób nie odwołać się również do uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 5/13 (Lex nr 1404019), w której jednoznacznie stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Wprawdzie przywołana uchwała została podjęta przez NSA na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., to jednak zachowuje aktualność także w obowiązującym stanie prawnym. Zwrócić również należy uwagę za wyrokiem NSA (wyrok z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1761/21), że wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wbrew stanowisku pełnomocnika Skarżącej brak jest podstaw do uznania, że w sprawie doszło do błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a to poprzez uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane Wnioskodawczyni, gdyż nie jest "inną" osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. W konsekwencji Skarżąca jako osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnoprawnym wujkiem. Podkreślić przy tym należy, iż sądy administracyjne nie są organami orzekającymi o konstytucyjności bądź niekonstytucyjności obowiązujących przepisów prawa. Sąd orzeka jedynie o zgodności bądź niezgodności wydanego aktu z obowiązującym przepisem prawa materialnego, stanowiącym jego podstawę na dzień wydania, jak również z obowiązującymi przepisami procedury, zastosowanymi w postępowaniu. Podkreślenia wymaga, iż orzekając, Sąd nie opiera rozstrzygnięcia na zasadach sprawiedliwości i słuszności społecznej, do zadań jego należy jedynie kontrola legalności. Organy orzekające o przyznaniu, bądź odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie posiadają w tym zakresie swobody uznania administracyjnego. O przyznaniu świadczenia decyduje spełnienie ustawowych przesłanek, które organ ocenia na podstawie złożonych dokumentów i oświadczeń. Brak spełnienia wymaganych przesłanek, obliguje organ do wydania decyzji odmownej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Mimo, iż zrozumiałe jest rozgoryczenie Skarżącej, która jest ustanowionym opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego wujka i w tej szczególnej sytuacji opiekuje się niepełnosprawnym członkiem rodziny, to fakt ów pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Organy obu instancji, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne przy wydawaniu zaskarżonej decyzji prawa nie naruszyły. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).