II SA/Gl 312/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi U. M. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu. W dniu [...] r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. (zwaną dalej: "Studium"). Pismem z dnia [...]r. adw. M.E., występujący jako pełnomocnik U. M., działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j.: Dz. U. 2016, poz. 446 zwanej dalej u.s.g.), wezwał Radę Gminy B. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uwzględnienie jej uwag i zakwalifikowanie należących do niej działek nr [...] jako terenów o przeznaczeniu budowlano-usługowym. Rada Gminy B. nie uwzględniła ww. wezwania. Pismem z dnia [...] r. ten sam pełnomocnik U. M., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. uchwałę Rady Gminy B. domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej ww. działek. Zaskarżonej uchwale pełnomocnik zarzucił: - naruszenie art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej u.p.z.p.) i w konsekwencji naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie jej wniosku dot. zmiany statusu działek o numerach 1568, 1570, 1571 z rolnych na mieszkaniowo - inwestycyjne i pozostawienia go bez rozstrzygnięcia; - naruszenie art. 17 pkt 4, pkt 13 i art. 20 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne rozstrzygnięcie i nieuwzględnienie uwag dotyczących nieruchomości skarżącej w zarządzeniu nr [...] Wójta Gminy B. w sprawie rozstrzygnięcia uwag złożonych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., oraz zawarcie w tymże zarządzeniu sprzecznych ze stanem faktycznym ustaleń dotyczących położenia oraz warunków nieruchomości. Pełnomocnik wniósł nadto o przeprowadzenie na rozprawie uzupełniających dowodów z dołączonych do skargi dokumentów t.j. ww. zarządzenia Wójta, załącznika do ww. zarządzenia i postanowienia Wójta z [...]r. w sprawie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji dotyczącej przebudowy przepustu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazał, że Rada Gminy w B. przyjmując wskazane powyżej elementy jako podstawowe wytyczne, mając jednocześnie na uwadze złożone wnioski i uwagi, przyjęła zasadę, iż w zakresie rozwijania zabudowy będzie dążyła do umożliwienia jak największej liczbie właścicieli nieruchomości rozpoczęcie procesów związanych w przyszłości ze zmianą zagospodarowania z rolnego na budowlane jednakże odbywać się to będzie przy poszanowaniu wartości przyrodniczych, elementów krajobrazu otwartego oraz ochrony istniejących cieków, które to elementy uznano za decydujące o atrakcyjności gminy oraz o jej potencjale inwestycyjnym. Tym samym na działkach skarżącej kierunek zmian w zagospodarowaniu przestrzennym został ustalony jako utrzymujący przeznaczenia istniejące tj. "Z1" - tereny zieleni o przeznaczeniu dominującym: "tereny zieleni, w tym zieleni przywodnej, śródleśnej, śródpolnej, przydrożnej, zadrzewień i zakrzewień" oraz "przeznaczeniu dopuszczonym: uprawy rolne, infrastruktura techniczna". Nieruchomości skarżącej nie były nigdy zabudowane, co również przemawiało za słusznością utrzymania tego kierunku. Rada Gminy w B. przeanalizowała listę uwag nieuwzględnionych przez Wójta Gminy oraz dokonała identyfikacji przestrzennej każdej z uwag nieuwzględnionych. Stąd również uzasadnienie do nieuwzględnionej uwagi, stanowiące załącznik do zaskarżonej uchwały, posługuje się określeniem potoku, aby jednoznacznie wskazać, iż przyjęta przez Wójta Gminy zasada ochrony korytarzy ekologicznych oraz dolin dotyczy całego dorzecza, a nie wyłącznie, jak próbuje to wykazać skarżąca, tylko rzeki [...]. Analiza przeprowadzona przez Radę Gminy w B. zarówno wniosków jak i uwagi do skarżonych działek wskazała, iż zlokalizowane są one w bezpośrednim sąsiedztwie potoku [...] (dopływu rzeki [...]), o niekorzystnym ukształtowaniu (nachylenie w kierunku potoku, grożące podmywaniem terenu) przy braku możliwości budowy bezpiecznego zjazdu na wewnętrznej, nachylonej stronie zakrętu z drogi powiatowej nr [...] ul. [...]j, stanowiącej główną drogę gminy B.. Rada Gminy w B. kierowała się zatem nie tylko ustawowym obowiązkiem dbania o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, ale przede wszystkim bezpieczeństwem ludzi i mienia, a także ochroną środowiska bowiem rzeka [...] wraz z dopływami, w tym potokiem [...], wraz z ich zielenią przywodną stanowią najważniejszy korytarz ekologiczny zapewniający zarówno powiązania przyrodnicze, jak również wentylacyjne (przewietrzające). Nie pozostaje to w żadnej kolizji z postanowieniem Wójta Gminy B. z dnia [...]. nr [...]w którym dla potrzeb nie budowy, lecz jedynie remontu istniejącego przepustu na potoku stwierdzono, że w tym rejonie nie występują gatunki chronione flory i fauny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej . Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 1369 zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy B. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. (zwana dalej: "Studium"), niewątpliwie mieszcząca się w pojęciu "aktu organu samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej" innego, niż akt prawa miejscowego. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skarga poprzedzona została wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skarga wniesiona została przez skarżącą w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane, skarga została bowiem poprzedzona stosownym wezwaniem i wniesiona zostały z zachowaniem ustawowego terminu. Pomimo powyższych uwag wniesiona skarga musi podlegać odrzuceniu. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. skuteczne złożenie skargi wymaga bowiem by skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego uchwałą (zarządzeniem). Innymi słowy dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa bowiem tryb zainicjowania przeprowadzenia kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny w sposób odmienny od typowego przyjętego w p.p.s.a. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga bowiem nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu. Niespełnienie powyższej przesłanki wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny, przy czym w przeszłości istniała wątpliwość czy sąd skargę obarczoną taką wadą powinien oddalić czy też ją odrzucić. Po nowelizacji art. 58 p.p.s.a. polegającej na wprowadzeniu w ust. 1 tego artykułu pkt. 5a kwestia ta została przesądzona w odniesieniu do niewykazania naruszenia interesu prawnego. Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis szczególny, w tym przypadku art. 101 ust. 1 u.s.g., wymaga zaś wykazania naruszenia interesu prawnego, wobec tego w przypadku niewykazania takiego naruszenia skarga podlega odrzuceniu. W ocenie składu orzekającego brak jest podstaw do przyjęcia, iż Studium narusza interes prawny skarżącej. Istotą interesu prawnego jest bowiem związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. W niniejszej sprawie wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. należałoby zatem wykazać, że zaskarżona uchwała godzi w sposób bezpośredni w interes prawny lub uprawnienie skarżącej powodując, że jej sfera prawna w wyniku przyjęcia przedmiotowej uchwały zostanie w stosunku do stanu obecnego ograniczona, ze wskazaniem konkretnej normy prawa materialnego, z której uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09). Przedmiotem zaskarżonej do Sądu I instancji uchwały jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Uchwała w przedmiocie studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów postanowienia studium tylko w wyjątkowych sytuacjach mogą naruszać interes prawny członka wspólnoty samorządowej. Analiza orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje, iż zdarzają się przypadki uznania posiadania legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w przedmiocie studium, niemniej jednak powyższe należą do niezwykle rzadkich. Podkreśla się, że studium nie kształtuje sposobu korzystania z własności, ale wiążąc radę gminy pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami studium. Przyjmuje się zatem, że jedynie inne niż poprzednie przeznaczenie nieruchomości w studium i powiązane z nimi nakazy i zakazy, mogą stanowić o naruszeniu interesu prawnego, przy czym kwestia ta winna podlegać wnikliwemu rozważeniu w konkretnej sytuacji. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Studium nie narusza interesu prawnego skarżącej, bowiem nie zmienia w żaden sposób przeznaczenia terenu, na którym działki są zlokalizowane. Tak przed przyjęciem Studium, jak i po jego uchwaleniu nie nastąpiła zmiana ich statusu prawnego, w szczególności co do możliwości zabudowy. Naruszeniem interesu prawnego nie jest zaś brak zmiany przeznaczenia działek, nawet jeśli jest to wbrew woli i intencjom ich właścicieli. Interesu prawnego skarżącej, który mógłby zostać naruszony wskutek uchwalenia Studium nie wykazano także w skardze. Zarzucono bowiem jedynie naruszenie art. 17 pkt 3, 17 pkt 4, pkt 13 i art. 20 pkt 1 u.p.z.p., które to przepisy dotyczą planów miejscowych, a także zakwestionowano nieuwzględnienie wniosku skarżącej dot. zmiany statusu działek z rolnych na mieszkaniowo inwestycyjne przywołując w uzasadnieniu zarządzenie Wójta Gminy B. nr [...]w sprawie rozstrzygnięcia uwag złożonych do projektu Studium, podczas gdy zarządzenie takie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę odrzucił. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.