II SA/Gl 316/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 stycznia 2025 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2127/2024/20959 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia 28 listopada 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy G. (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 28 listopada 2024 roku, znak: [...], działając na podstawie art. 17, 20 i innych ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 323 ze zm. - dalej: u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej: k.p.a.) i in., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 31 stycznia 2024 roku odmówił K. P. (dalej: strona, skarżąca) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małoletnim synem. W treści uzasadnienia wskazano m. in., że ze złożonego oświadczenia wynika, iż strona sprawuje osobistą opiekę nad synem, który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z oświadczenia wynika, że strona jest zatrudniona w pełnym wymiarze pracy, tj. od godz. 7.00 do 15.00 i jej praca nie nakłada się czasowo z okresem, w którym sprawuje opiekę nad synem, gdyż syn jest wtedy w szkole. Syn potrafi samodzielnie jeść, dbać o higienę osobistą, samodzielnie ubiera się, porusza. Nie jest osobą obłożnie chorą i leżącą, lecz – zdaniem pracownika socjalnego – opieka, jakiej wymaga, ma charakter stały i ma na celu zaspokojenie jego podstawowych potrzeb. Organ nie podważa orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] roku, w którym zaliczono syna do osób niepełnosprawnych (ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji). Jednak samo orzeczenie nie przesądza jeszcze o tym, że dana osoba niepełnosprawna jest samodzielna w stopniu wymagającym stałej opieki i pomocy osób drugich. W odwołaniu strona nie zgodziła się z ww. decyzją. Ustawodawca wykreślił z treści art. 17 u.ś.r. przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jako warunek otrzymywania przez opiekuna osoby niepełnosprawnej świadczenia pielęgnacyjnego, by przy ustalaniu prawa do świadczenia na "nowych", obowiązujących od 1 stycznia 2024 r. zasadach, zatrudnienie lub inna praca zarobkowa opiekuna nie miały żadnego wpływu na ww. prawo. Ustawa nie zawiera także zapisu, który wykluczałby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi/opiekunowi na dziecko, które uczy się w szkole lub uczęszcza do żłobka czy przedszkola. Także tryb nauki w szkole, czy odległość od miejsca zamieszkania nie są przeszkodami w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Syn po ciężkim leczeniu ma obniżoną odporność i z tego powodu często jest nieobecny w szkole. W czasie choroby synem w domu opiekuje się strona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) decyzją z dnia 2 stycznia 2025 roku, nr SKO.PSŚ/41.5/2127/2024/20959, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało m. in., że organ odwoławczy ustalił, w szczególności na podstawie oświadczenia strony z dnia 18 grudnia 2024 roku, że osoba wymagająca opieki, syn wnioskodawczyni, legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności w W. z dnia [...] roku, który po rozpatrzeniu wniosku z dnia 28 grudnia 2023 roku, zaliczył ww. osobę do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 30 listopada 2026 roku. Nadto syn wnioskodawczyni nie wymaga konieczności stałego współudziału opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (pkt 8 orzeczenia). Nie wymaga też stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy osoby trzeciej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7 orzeczenia). Kolegium na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustaliło, iż osoba wymagająca opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wobec tego nie została spełniona jedna z kluczowych przesłanek warunkujących prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro na gruncie niniejszej sprawy syn odwołującej nie legitymuje się wskazanym przez ustawodawcę orzeczeniem, to decyzja o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego znajduje oparcie w przepisach prawa. Skargę na powyższą decyzję wniosła przez pełnomocnika strona. Zarzucono m. in. naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 17 u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie; II. przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80, 85 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności: - nieuwzględnienie zaświadczenia z dnia 16 października 2024 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, które ustaliło datę ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] roku do dnia wydania kolejnego ostatecznego orzeczenia, nie dłużej jednak niż do ostatniego dnia 6 miesiąca następującego po dacie określającej dotychczasową ważność, tj. do 31 marca 2025 roku; - brak jakiejkolwiek analizy w przedmiocie konieczności sprawowania osobistej opieki nad małoletnim dzieckiem w sytuacji, gdy sam fakt korzystania przez małoletniego ze szkoły nie pozbawia rodzica prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i bez znaczenia jest, że w czasie, kiedy syn przebywa w szkole, to praca pozbawia stronę możliwości osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem; III. Sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, iż na podstawie oświadczenia skarżącej z dnia 18 grudnia 2024 roku, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] roku, które zaliczyło syna do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 30 listopada 2026 roku, podczas gdy organ zupełnie stracił z pola widzenia zaświadczenie z dnia 16 października 2024 r., a z zaświadczenia tego wynika wprost, iż potwierdzono złożenie wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w dniu 28 grudnia 2023 r. i ustalono datę ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] do dnia wydania kolejnego ostatecznego orzeczenia, nie dłużej jednak niż do ostatniego dnia szóstego miesiąca następującego po dacie określającej dotychczasową ważność, tj. do dnia 31 marca 2025 r., a tym samym istniały podstawy do przyznania świadczeń pielęgnacyjnych za okres od daty złożenia wniosku do 29 listopada 2024 r.; IV. Sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, iż syn wnioskodawczyni nie wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (pkt 8 orzeczenia) oraz nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy osoby trzeciej w związku ze znaczną ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7 orzeczenia), podczas gdy organ zupełnie stracił z pola widzenia zaświadczenie z dnia 16 października 2024 r., a z zaświadczenia tego wynika wprost, iż potwierdzono złożenie wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w dniu 28 grudnia 2023 r. i ustalono datę ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. do dnia wydania kolejnego ostatecznego orzeczenia, nie dłużej jednak niż do ostatniego dnia szóstego miesiąca następującego po dacie określającej dotychczasową ważność, tj. do dnia 31 marca 2025 r., a tym samym syn wnioskodawczyni wymagał konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz wymagał konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia; V. art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i 9 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, nieodniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nieuzasadnienie decyzji w stopniu wystarczającym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie uprzednio wyrażone stanowisko w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu od 1 stycznia 2024 r.) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ I instancji orzekał w dniu 28 listopada 2024 r., zatem brał pod uwagę inne przesłanki niż te, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu II instancji. SKO powołuje się bowiem głównie na treść orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności z dnia [...] roku, a zatem zapadłego już po wydaniu kontrolowanej przez siebie decyzji. Jednocześnie wniosek o przyznanie ww. świadczenia został złożony w dniu 31 stycznia 2024 r. co jest istotne, bowiem prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Tymczasem postępowanie na skutek wad dostrzeganych także przez SKO, które uchylało poprzednie decyzje organu I instancji (a zatem potencjalnie dostrzegało możliwość wydania za okres po wpływie wniosku decyzji pozytywnej), toczyło się długotrwale. Po uzupełnieniu materiału dowodowego SKO skupiło się już niemal wyłącznie na nieznanym Wójtowi orzeczeniu z [...] r., całkowicie pomijając zarzuty odwołania. Tym samym SKO naruszyło zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) i przekonywania (art. 11 k.p.a.). Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Strona będzie miała możliwość składania dalszych wniosków dowodowych w toku postępowania administracyjnego. Dowody powinny być ocenione przez organy obu instancji. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.