II SA/Gl 327/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi B. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 12 kwietnia 2011 r. B. K. i W. K. wystąpili do Prezydenta Miasta C. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego na działkach 1, 2 i 3 przy ul. [...] w C.. Podali, że powierzchnia terenu objęta wnioskiem wynosi 1480 m2, posiada on dostęp do drogi publicznej poprzez służebność ustanowioną na działkach o numerach 4, 5, 6, 7, 8 i 9. We wniosku przewidziano jedno miejsce postojowe, określono parametry budynku jako parterowego z użytkowym poddaszem o wymiarach 12x12 m i wysokości 9 m. Na kopii mapy określono teren przewidziany pod inwestycję. Inwestycji sprzeciwił się H. L., który podał, że wnioskodawcy w przeszłości, po otrzymaniu pozytywnej decyzji ustalającej warunki, sprzedali działkę innemu inwestorowi, a powstałe w konsekwencji budynki wielorodzinne nie odpowiadają tym, dla jakich ustalono warunki zabudowy. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił ustalenia warunków dla przedmiotowego zamierzenia. Wskazał, że wniosek dotyczy części działek o numerach 1, 2 i 3, ich całkowita wielkość wynosi 1,61 ha. Teren objęty wnioskiem ma szerokość ok. 36 m i jest oddalony od ulicy [...] około 345 m. Uzasadniając odmowę wyjaśniono w szczególności, że w analizowanym obszarze nie istnieje zabudowa, która byłaby tak bardzo oddalona od ulicy [...]. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że podstawą dla ustalenia warunków zabudowy winny być wyniki analizy, wykonanej zgodnie z przepisami rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.). Brak planu miejscowego w gminie nie może hamować zamiarów inwestycyjnych, a stwierdzenie, że gmina nie jest zainteresowana urbanizacją tych terenów nie stanowi przesłanki uzasadniającej odmowę ustalenia warunków zabudowy. Z wykonanej analizy wynika, że w obszarze analizowanym zabudowa zlokalizowana jest zasadniczo w pasie o głębokości 95 m od ul.[...]. Wskazany do zainwestowania teren stanowi przedłużenie istniejącej zabudowy i jest położony w odległości 345 m od ulicy [...]. Analiza wykazuje, że budynki mieszkalne istnieją nie tylko wzdłuż ulicy, ale również w głębi nieruchomości (w odległości 210, 275 i 310 m od ulicy). Budynki te winny być wzięte pod uwagę przy rozpoznawaniu wniosku. Warunkiem ustawowym jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymogów nowej zabudowy. Wobec tego organ I instancji winien przeprowadzić analizę z uwzględnieniem zabudowy na działkach nr 10, 11 i 12). Sporządzona została w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzono w niej, że obszar analizowany został wyznaczony w promieniu nie mniejszym niż trzykrotność frontu działki, a w celu poszukiwania zabudowy pozwalającej na określenie wymagań, granice tego obszaru zostały rozszerzone w kierunku północnym, zachodnim i południowym. Prowadząc analizę poszukiwano określenia możliwości budowy budynku mieszkalnego w odległości ponad 345 m od ulicy[...]. Stwierdzono, że działki objęte wnioskiem o pow. całkowitej 1,61 ha stanowią w części niezagospodarowanej użytki rolne (R/RV). Teren przewidziany pod budowę ma dostęp do drogi publicznej przez ustanowioną służebność, istnieje uzbrojenie zapewniające funkcjonowanie inwestycji. W sąsiedztwie występują tereny rolne, gdzie miejscowo zlokalizowane są szklarnie. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa zlokalizowana jest w pasie przyulicznym, zabudowa gospodarcza dla obsługi terenów rolnych lokalizowana jest w głębi nieruchomości. Zgodnie z postanowieniami obowiązującego w gminie Studium, działki leżą na terenie rolnym o obniżonym potencjale RII a zabudowa jest dopuszczona wyłącznie w pasie przyulicznym ulicy [...]. Po wschodniej stronie ulicy [...] zabudowa jednorodzinna znajduje się w pasie przyulicznym o szerokości ok. 95 m od linii rozgraniczających pas drogowy. Wyjątek stanowią budynki oznaczone numerami 10 (210 m od ulicy), 11 (275 m ) i 12 (310 m). Stwierdzono, że w obszarze analizowanym nie istnieją budynku położone w takiej odległości od ulicy jak projektowany. Zarówno w obszarze analizowanym jak i poza nim tereny położone w odległości większej niż 345 m od pasa drogi stanowią obszary rolne i tereny nieużytkowane rolniczo. Budynek oznaczony nr 12 wyznacza maksymalny zasięg zainwestowania, dalsze kształtowanie zabudowy w kierunku wschodnim, wśród pól i obiektów związanych z produkcją rolniczą, stoi w sprzeczności z zachowaniem ładu przestrzennego. Stwierdzono, że dla projektowanego budynku w konsekwencji nie można wyznaczyć linii zabudowy, a inwestycja stoi w sprzeczności z wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę. Decyzją nr [...] z [...] r. Prezydent Miasta C. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu podano, że dla działek przy ul. [...] 11 i 12 wydano decyzje ustalające warunki zabudowy dla budynków jednorodzinnych i pozwolenia na budowę takich budynków. Natomiast zrealizowane obiekty odbiegają od wydanych decyzji. W szczególności posiadają po cztery lokale mieszkalne każdy, zatem nie są budynkami jednorodzinnymi. Nie jest zatem możliwe przeprowadzenie analizy cech zabudowy w nawiązaniu do tych budynków, budynki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji są bowiem budynkami wielorodzinnymi. Zaś kontynuacja zabudowy wielorodzinnej prowadziłaby do utrwalenia chaosu architektonicznego, wzdłuż ulicy [...] nie ma bowiem innej zabudowy wielorodzinnej. Przytoczono w uzasadnieniu ustalenia analizy. Wskazując na postanowienia Studium przyjęto, że jakkolwiek nie mają one charakteru powszechnie obowiązującego, to obligują organy gminy do działań zgodnych z ustaleniami przyjętymi w Studium, kształtując politykę przestrzenną gminy. Wskazano, że obszar analizowany, ustalony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia obejmuje tereny rolne i budynki o nr 11 i 12 przy ul. [...]. Taki obszar nie daje możliwości przeprowadzenia analizy poprzez brak odniesienia się do zabudowy istniejącej wzdłuż ulicy będącej drogą publiczną i terenów tworzących urbanistyczną całość, z tego powodu rozszerzono obszar analizowany, obejmując nim tereny wzdłuż ulicy [...]. W tym obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa położona w takim oddaleniu od drogi publicznej, jak wnioskowana. Nie ma zatem żadnej działki, w nawiązaniu do której można określić wymagania dla planowanej inwestycji. Nie ma w szczególności podstaw do określenia linii zabudowy, ponieważ w odległości ok. 345 m od drogi nie ma budynków. Działki, po których odbywa się dojazd są obciążone służebnością przejazdu, nie stanowią drogi wewnętrznej, w stosunku do której należałoby ustalić linię zabudowy. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, za front działki należy uznać część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się wjazd na działkę. W niniejszym przypadku nie ma tak określonej drogi, bo wjazd odbywa się po służebności. Teren wskazany we wniosku leży poza zasięgiem zabudowy mieszkaniowej i stanowi wraz z terenami go otaczającymi, jednolity obszar rolny. Celem ograniczenia przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego, i z uwzględnieniem tej wartości należy interpretować przepisy regulujące ustalanie warunków, nie stanowi natomiast priorytetu możliwość wykonywania prawa własności poprzez zabudowę. Organ I instancji stwierdził w konkluzji, że wobec braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bezprzedmiotowe było badanie pozostałych przesłanek ustawowych. Wyniki analizy w formie graficznej i opisowej dołączono do decyzji w postaci załączników. W odwołaniu od decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyjaśnili, że budynki o nr 10, 11 i 12 przy ul. [...] zostały zrealizowane zgodnie z projektami zamiennymi zatwierdzonymi przez organ nadzoru budowlanego. Realizacja nie zmieniła parametrów określonych decyzjami w sprawie warunków zabudowy, poza charakterem zabudowy. Przyznano, że zrealizowane budynki mają po cztery mieszkania. Odnośnie przesłanek do ustalenia linii zabudowy wskazano na wyrok NSA z 16 marca 2011 r. sygn. II OSK 498/10 i podniesiono, że zgodnie z zawartą w nim tezą, brak jest podstaw do wyznaczania linii zabudowy na zapleczu zabudowy istniejącej, albowiem linię zabudowy wyznacza się tylko od strony drogi publicznej. Zanegowano twierdzenie organu I instancji, jakoby przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przewidywał automatycznie prymat ładu przestrzennego nad prawem własności. Zasada dobrego sąsiedztwa nie wymaga zaś powielania istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy, lecz każe uznać za dopuszczalną każdą zabudowę, która nie godzi w istniejący stan rzeczy. Ład przestrzenny konkretyzuje się jako przede wszystkim zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Z tego względu nie godzi w istniejący ład przestrzenny kontynuowanie zabudowy na przedłużeniu już istniejącej. Podniesiono, że twierdzenia organu I instancji w sprawie wpływu postanowień Studium na możliwość ustalenia warunków zabudowy jest oparte na stanowisku, które nie jest dominujące w orzecznictwie. Zanegowano w odwołaniu, aby studium mogło stanowić kryterium dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania i wydane rozstrzygnięcia. Wyjaśniono, że uznano za zasadne utrzymanie rozstrzygnięcia organu I instancji w mocy. Skoro bowiem Prezydent Miasta odmówił ustalenia warunków, a Kolegium nie może skutecznie zobowiązać organu I instancji do wydania decyzji określonej treści, to uchylanie decyzji Prezydenta nie spowoduje zmiany jego stanowiska. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Decyzji organu odwoławczego zarzucili naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy, nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, nie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Natomiast organowi I instancji zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu oraz wadliwą interpretację art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Podnieśli, że zasady ochrony ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju z art. 1 ustawy o planowaniu nie mogą oddziaływać na rozstrzygnięcia organów sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z treści tego przepisu nie można wyprowadzać ograniczeń dla zagospodarowania terenu, ograniczenia te mogą istnieć w zakresie, w jakim przewidują je przepisy prawa. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu nie odnosi się do głębokości zabudowy i odległości od drogi publicznej. Przepisy ustawy i rozporządzenia mówią o linii zabudowy jako usytuowaniu obiektów względem drogi publicznej, natomiast nie dotyczy to lokalizowania obiektów na działkach. W tej sytuacji nie ma podstaw do ustalania kolejnej linii zabudowy w stosunku do ulicy [...]. Przepis art. 61 ustawy o planowaniu nie nakłada żadnych ograniczeń ze względu na kryterium odległości inwestycji od drogi publicznej, odmowa ustalenia warunków z tego powodu jest zatem nieuzasadniona. W odpowiedzi na skargę Kolegium opisało przebieg postępowania administracyjnego oraz zarzuty skargi. Podało, że w sprawach ustalania warunków zabudowy nie ma możliwości rozpoznać sprawy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zasadne zatem było utrzymanie rozstrzygnięcia organu I instancji w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej ustawą o planowaniu, określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w gminie alternatywnie w jednym z dwóch trybów, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo – w przypadku braku planu – w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając prawo uchwalenia planu miejscowego, gmina może prowadzić politykę zagospodarowania terenów i decydować o ich przeznaczeniu. Gdy w gminie obowiązuje plan miejscowy, jest on podstawowym instrumentem prawnym służącym rozstrzyganiu o dopuszczalności określonego zagospodarowania gruntu. Jeżeli gmina nie uchwali planu miejscowego, wówczas właściciele nieruchomości mogą wykonywać swoje prawo korzystania z nieruchomości w oparciu o przepisy prawa regulujące kwestie zagospodarowania przestrzennego. W tym drugim przypadku prymat zyskują normy państwowego porządku prawnego, ustalone przepisami ustaw i aktów wykonawczych. Wskazany dualizm pozwala na rozstrzygnięcie pytania o rolę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zagospodarowania terenu w sytuacji braku planu miejscowego. Gdy kwestia ta rozstrzygana jest w drodze decyzji, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z zastosowaniem obowiązujących prawnych standardów, które określają sposób wykonywania prawa własności, zaś standardy Studium, wiążące dla gminy na etapie uchwalania planu miejscowego, nie mogą znajdować zastosowania. Sąd stoi na stanowisku, że skoro żaden przepis ustawy nie nakazuje uwzględniania postanowień Studium na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy, to brak jest podstaw do przyjęcia, że mogą one mieć znaczenie dla oceny dopuszczalności wydania takiej decyzji. Określenie tych warunków winno nastąpić w sposób określony w ustawie. Z tego powodu nie może mieć znaczenia dla sprawy, jakie zagospodarowanie dla danego tereniu gmina przewidziała w Studium. Może ono być realizowane poprzez uchwalenie planu, natomiast wydawanie decyzji ustalających warunki zabudowy nie ma na celu realizacji polityki planistycznej gminy i jej zamierzeń w zakresie sposobów zagospodarowania poszczególnych terenów, lecz załatwienie sprawy indywidualnej, z zastosowaniem równych kryteriów dla wszystkich w skali kraju. Odmowa ustalenia warunków zabudowy nastąpiła w niniejszej sprawie ze względu na przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Z tego względu organ I instancji nie badał pozostałych przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Ocena prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia sprowadza się zatem do weryfikacji prawidłowości wniosku organu, że w wyznaczonym obszarze analizowanym nie ma zabudowy pozwalającej na określenie warunków dla budynku przewidzianego do realizacji w kolejnej linii zabudowy od drogi publicznej. Podstawą dla przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, jest wyznaczenie wokół działki objętej wnioskiem, obszaru analizowanego. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 m. Obszar wyznaczony w sprawie znacznie przekracza minimalne wielkości określone w przepisie. Organ I instancji uzasadnił to potrzebą uzyskania wiedzy, czy w obszarze analizowanym znajdują się budynki w takim oddaleniu od drogi publicznej, jak projektowany. Przepisy ustawy o planowaniu oraz rozporządzenia łączą kwestię ustalenia warunków zabudowy z droga publiczną tylko w ten sposób, że wymagają, aby działka objęta wnioskiem miała dostęp, bezpośredni bądź pośredni, do takiej drogi. Bezsporne jest w sprawie, że działka, której dotyczy wniosek, wymagany dostęp do drogi publicznej ma, choć bezpośrednio przy drodze publicznej nie jest położona. Przepisy tych aktów prawnych nie limitują natomiast możliwości ustalenia warunków poprzez kryterium odległości działki od drogi publicznej. Zbędne zatem z punktu widzenia przesłanek ustalenia warunków zabudowy było poszerzanie obszaru analizowanego po to, aby zweryfikować, w jakim oddaleniu od drogi znajduje się zabudowa. Zadaniem organów było stwierdzenie, czy w obszarze analizowanym istnieje zabudowa, która może stanowić podstawę dla określenia parametrów zabudowy planowanej. Bezsporne jest, że zabudowa taka istnieje w bezpośrednim sąsiedztwie. Wniosek, że w sprawie brak jest zabudowy mogącej pozwolić na określenie parametrów przyszłej inwestycji jest wobec tego chybiony, nie było bowiem zadaniem organu poszukiwanie zabudowy położonej w określonej odległości od drogi publicznej. Należy podkreślić, że takie kryterium dopuszczalności ustalenia warunków nie jest przepisom prawa znane. Nie można także w oparciu o ustalenia poczynione przez organ przeprowadzający analizę stwierdzić, że na przeszkodzie ustalenia warunków dla budynku jednorodzinnego stoi wielorodzinny charakter budynków położonych w bezpośrednim sąsiedztwie. Po pierwsze, kwestii legalności oraz funkcji tych budynków nie zweryfikowano. Okoliczność ta przy ponownym rozpoznaniu winna być zbadana. Po wtóre, w wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym dominuje zabudowa jednorodzinna. W razie zróżnicowania charakteru zabudowy, jedno i wielorodzinnego, nie ma podstaw do wniosku, że planowana zabudowa jednorodzinna nie harmonizuje z istniejącym zagospodarowaniem. Chybiony jest także argument organu, że ze względu na lokalizację nie da się ustalić takiego parametru inwestycji, jak linia zabudowy. W przypadku działek nie położonych przy drodze publicznej, wyznaczanie tego parametru względem tej drogi, nie znajduje uzasadnienia. Błędny jest zatem wniosek zawarty w decyzji, że skoro brak jest zabudowy w takim oddaleniu od drogi publicznej jak projektowany budynek, to nie ma punktu odniesienia dla wyznaczenia linii zabudowy. Jest on konsekwencją wadliwego założenia, że odległość od drogi publicznej ma w sprawie merytoryczne znaczenie. Sąd podziela stanowisko wyrażone w szczególności w wyroku NSA z 15 lutego 2011 r., II OSK 174/10, że ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego, który jest szczególnie istotny od strony przestrzeni publicznej, w tym dróg publicznych. Dla działek położonych w oddaleniu od drogi publicznej i skomunikowanych z nią w sposób pośredni, poprzez służebność przejazdu, linia zabudowy względem drogi publicznej nie może być wyznaczana. Linia zabudowy, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia winna natomiast zostać wyznaczona jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, wyniki analizy graficznej potwierdzają, że zabudowa na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji pozwala na wykreślenie takiej linii względem frontu działki. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy. Prowadząc ponownie postępowanie, organ administracji, w szczególności zaś organ I instancji, uwzględnią wyżej przedstawione zastrzeżenia i zalecenia.