II SA/Gl 334/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...]roku Starosta [...]obciążył P. A. i Z. L., wspólników spółki cywilnej o nazwie Przedsiębiorstwo "A" s.c. S., opłatą za korzystanie z zasobu geodezyjnego- czynności geodezyjne i kartograficzne polegające na modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej ., zgodnie z pozycją nr 2 tabeli III załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 roku w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U z 2004 roku, nr 37, poz. 333). Obciążenie określone w decyzji wyniosło 70 739 zł i złożyła się na nie opłata za modernizację w zakresie 10 567 działek i 5968 domów (budynków). Z decyzji wynika, że została ona wydana w związku z wnioskiem o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej powstałej w oparciu o umowę z dnia [...]r. nr [...]dotyczącą wykonania modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków złożonym przez Przedsiębiorstwo "A" s.c. oraz zgłoszeniem pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod nr [...], W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne na rzecz organów samorządowych prowadzących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny są zgodne z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 roku są świadczeniami publicznymi stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno – prawnym i wynikają z art. 40 ust. 3c ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010 roku, Nr 193, poz. 1287 z zm.) oraz art. 12 ust. 4 ustawy o infrastrukturze i informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489). Zdaniem organu z art. 40 ust. 3c ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych poszczególnych zasobów tworzących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny następuje odpłatnie, bowiem w sprawie nie mają zastosowania wskazane w art. 40 ust 3c i 3d ustawy (udostępnianie danych i informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nieodpłatnie). Wykluczono także zastosowanie art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, bowiem powierzenie wykonywania zadań publicznych następuje na podstawie porozumienia lub umowy administracyjnej. Strona nie mogła uzyskać nieodpłatnego dostępu do danych geodezyjnych bowiem nie realizowała zadania publicznego na podstawie upoważnienia ustawowego, powierzenia lub zlecenia realizacji zadania publicznego. Umowa z dnia [...]roku nie zawierała wskazań, że treścią umowy jest realizacja zadania publicznego, co oznacza, że wykonawca jest zobowiązany do uiszczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Odwołanie od tej decyzji złożył Z. L. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 kpa) bądź o jej uchylenie i w tym zakresie o orzeczenie co do istoty sprawy stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że decyzja została doręczona wspólnikowi P. A., a nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji, czym organ naruszył art. 10 kpa. Nadto, w decyzji niejednoznacznie określono czy decyzja dotyczy ustalenia opłaty końcowej czy opłaty wstępnej. Jeżeli dotyczy opłaty końcowej to oznacza to, że sprawa opłaty wstępnej nie została zakończona. Z decyzji organu I instancji zdaniem odwołującego się, nie wynika za co została ustalona opłata, jakie były podstawy faktyczne jej wydania ani jakie materiały z zasobu zostały udostępnione i w jakiej formie, których materiałów opłata dotyczy. W związku z tym decyzja narusza art. 107 § 3 kpa. Zdaniem odwołującego się nie ma uzasadnienia dla nałożenia opłaty za korzystanie z zasobu w wypadku prac modernizacyjnych na rzecz organu. Wskazał na obowiązującą od dnia 12 lipca 2014 roku nowelizację ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne (...) oraz wybrane przepisy wprowadzone tą nowelizacją. Stwierdził, że przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lipca 2004 roku w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (...) nie przekreślają reguły nieodpłatności udostępniania danych geodetą aktualizującym lub modernizującym na zlecenie starosty ewidencję gruntów i budynków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...]roku wydaną między innymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie tej instancji w całości. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji to jest w dniu [...]roku obowiązywał art. 40 ust. 3c ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), z którego wynikał obowiązek naliczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, z wyjątkami przewidzianymi w tym przepisie. W dniu 25 czerwca 2013 roku w sprawie o sygn. akt K 30/12 Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 roku, nr 193 poz. 1287) za niezgodny z art. 92 ust 1 i art. 217 Konstytucji RP orzekając w punkcie II tego wyroku, że przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 litera b traci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP. Wyrok został natomiast ogłoszony w Dz. U. z dnia 11 lipca 2013 roku. Na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 omawianej ustawy Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 19 lutego 2004 roku w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Kolegium podkreśliło, że przepis objęty wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie obowiązuje w związku z wejściem w życie w dniu 12 lipca 2014 roku ustawy z dnia 5 czerwca 2014 roku o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (...). Kwestie odpłatności za korzystanie z danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego reguluje między innymi art. 40 a, w brzmieniu po nowelizacji, która weszła w życie 12 lipca 2014 roku. Przepis ten określa w ust. 2 kiedy nie pobiera się opłat Organ odwoławczy zaakcentował, że organ I instancji wydał decyzję na gruncie obowiązujących przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, to jest przed ich nowelizacją obowiązującą od dnia 12 lipca 2014 roku, a Kolegium rozpatrując sprawę po nowelizacji która weszła w życie 12 lipca 2014 roku. W związku z tym konieczne stało się rozstrzygnięcie kwestii na podstawie których przepisów winna być po 12 lipca 2014 roku rozpatrywana przez organ odwoławczy przedmiotowa sprawa i wydane rozstrzygnięcie. Regulacje wynikające z art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 roku rozstrzygające o kwestiach intertemporalnych nie są kompletne, a w szczególności nie regulują kwestii jakie przepisy stosować gdy decyzja I instancji została wydana na gruncie przepisów wcześniejszych, a na skutek odwołania od tej decyzji nie stała się ona ostateczna w starym stanie prawnym. Powołując się na uchwałę NSA z dnia 20 października 1997 roku oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego organ stanął na stanowisku, że w sprawie działa zasada bezpośredniego działania nowego prawa, w tym zakresie organ wskazał zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa, nakaz ochrony tzn. interesów w toku, który jest zarazem jedną z podstawowych wartości dla ochrony wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP). Skoro w sprawie ustalenie opłaty za czynności geodezyjne było związane z treścią rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 19 lipca 2004 roku, wydanego na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 litera b Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który to przepis wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 roku sygn. akt K 30/12 Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją i utracił moc obowiązującą, a obowiązująca od dnia 12 lipca 2014 roku nowa regulacja nie przewiduje ustalenia opłaty za czynności geodezyjne polegające na modernizacji ewidencji to oznacza to brak podstawy prawnej do ustalenia opłaty, która to opłata winna wyraźnie wynikać z konkretnego przepisu prawnego. Organ podkreślił, że brak jest regulacji, która by przewidywała dla spraw wszczętych i nie zakończonych przed 12 lipca 2014 roku stosowania przepisów poprzednich. Organ podał, wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że zobowiązany jest z urzędu uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego i podkreślił, że art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 roku dotyczy wyłącznie wysokości opłat. Dalej wywiedziono, że obowiązujący stan prawny nie reguluje odpłatności za modernizację tak jak było to przedmiotem regulacji w poz. nr 2 tabeli III załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 roku. Zdaniem Kolegium stosowanie poprzednio obowiązujących przepisów byłoby sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dniu orzekania przez Kolegium, które nie ustalają odpłatności za czynności związane z modernizacją ewidencji. W uzasadnieniu decyzji odniesiono się także do innych zarzutów odwołania w tym do niedoręczenia decyzji organu I instancji P. A. i braku jego udziału w postępowaniu uznając go za nietrafny. Skargę na decyzję SKO w K. z dnia [...] roku - do WSA w Gliwicach - złożył Prokurator Rejonowy w T. domagając się jej uchylenia w całości. Decyzji SKO zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych mających wpływ na wynik sprawy, a polegający na nieprawidłowym uznaniu, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] roku wymaga uchylenia, a prowadzone postępowanie w I instancji należy umorzyć jako bezprzedmiotowe ponieważ nie jest oparte na podstawie prawnej obowiązującej w chwili orzekania przez Kolegium, podczas gdy okoliczności faktyczne wskazują, że w czasie wydawania decyzji I instancji obowiązywał stan prawny wskazujący na ważność zapadłego rozstrzygnięcia i "brak jest podstaw do jej uchylenia". Podkreślono, że decyzja organu I instancji z dnia [...]roku została wydana w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy, przy czym rozporządzenie z dnia 19 marca 2004 roku w sprawie wysokości opłat obowiązywało do dnia 11 lipca 2014 roku. Sposób i wysokość opłaty regulowała specyfikacja istotnych warunków zamówienia, które stanowiły integralną cześć umowy zawartej między Powiatem [...] a przedsiębiorstwem "A S.C" a warunki nie podlegały zmianie w świetle art. 144 ust. 1 Prawo zamówień publicznych. Osoby składające ofertę wiedziały, że muszą się liczyć z wydatkiem w granicach 70 000 zł i z pewnością uwzględniły tę okoliczność ustalając cenę za wykonywane zamówienie. Równocześnie skarżąca podzieliła uwagi SKO dotyczące zmiany stanu prawnego jednakże SKO powinno orzekać według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ I instancji. Decyzja I instancji nie mogła być uchylona bowiem była zgodna z przepisami, które były podstawą jej wydania, a późniejsza utrata mocy prawnej przepisu nie powinna mieć znaczenia dla oceny legalności rozstrzygnięcia I instancji. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 9 października 2015 roku reprezentujący skarżącego Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na różnicę między wskazanymi w decyzji członkami Kolegium, a widniejącymi pod decyzją podpisami Członków Kolegium (brak podpisu pod decyzją M. S., natomiast pod decyzją podpisana jest J. G. – M., która nie figuruje w składzie orzekającym Kolegium), wskazał w tym zakresie na obowiązek podpisania decyzji wynikający z art. 107 §1 kpa i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na postawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zważywszy na obowiązek sądu administracyjnego badania legalności rozstrzygnięcia w granicach sprawy administracyjnej zatem niezależnie od charakteru i zakresu zarzutów skargi oraz mając na uwadze rozbieżności orzecznictwa w odniesieniu do kwestii organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji starosty (por. WSA w Łodzi, sygn. III SA/Łd 360/15, III SA/Łd 248/15) jak też skutki ewentualnego uznania, iż w sprawie rozpoznał odwołanie organ niewłaściwy rzeczowo (art. 156 § 1 pkt 1 kpa) rozstrzygnąć należało kwestię, czy pozostaje nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze (tu decyzja SKO w K. z dnia [...] r.), czy też wojewódzki inspektor nadzory geodezyjnego i kartograficznego. W tym zakresie wskazać należy, że decyzja organu I instancji (Starosty [...]) została wydana w dniu [...]roku, a decyzją SKO jako organu odwoławczego w dniu [...]roku, zatem już po zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dokonanej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 roku o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2014.897). Zmiana stanu prawnego wywołana wskazaną ustawą nowelizującą nastąpiła bowiem z dniem 12 lipca 2014 roku (art. 16 ustawy nowelizującej). W związku z tym zauważyć przyjdzie, że problem podstawy prawnej, określającej formę i organ właściwy do ustalenia opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego był przedmiotem rozważań NSA w uchwale z dnia 26 czerwca sygn. akt I OPS 1/14 (OWSA i WSA 2015, nr 1, poz. 5), podjętej tuż przed tym, jak uchwalona, już wówczas ustawa z 5 czerwca 2014 roku zaczęła obowiązywać (od 12 lipca 2014) NSA przyjął w tej uchwale, że o ustaleniu opłat za udostępnianie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej. Według NSA wynika to ze zmian w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wcześniej bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziło wątpliwości, że nałożenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, które jednolicie kwalifikowano jako należności o charakterze publicznoprawnym, należy do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. W świetle art. 60 ustawy o finansach publicznych opłaty te stały się natomiast nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi do których zastosowanie znajduje art. 61 tej ustawy. Stosowanie z kolei do art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych organami właściwymi w pierwszej instancji do wydawania decyzji w odniesieniu do takich należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego był odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta lub marszałek województwa. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 z zm.) organem wyższego stopnia od decyzji wydawanych przez te organy jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jednakże zarówno z art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jak i z art. 1 ust 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych wynika, że należy je stosować, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawa nowelizująca z dnia 5 czerwca 2014 roku wprowadziła do treści ustawy tego rodzaju przepisy szczególne odnośnie opłat przekazywanych przez organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny co wyklucza sięgnięcie w tym zakresie do regulacji ogólnej dotyczącej nieopodatkowach należności budżetowych. W myśl art. 40 ustawy, który został dodany w skutek nowelizacji dokonanej ustawą z 5 czerwca 2014 roku w przypadku sporu w przedmiocie wysokości tej opłaty, decyzję administracyjną wydaje właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Zgodnie z art. 6a ust. 1 pkt 2 litera b ustawy służbę te stanowią m.in. organy administracji geodezyjnej i kartograficznej do których należy starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety państwowego wchodzącego w skład starosta powiatowy, przy czym stosownie do art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy organem wyższego stopnia w stosunku do takich organów jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Oznacza to, że z dniem wyjścia w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 5 czerwca 2014 roku starosta pozostając nadal organem właściwym mimo, że jego właściwość w tej materii wynika z innej podstawy prawnej, określającej jego zadania jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, lecz w związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze utraciło swoją ogólną kompetencję jako organ wyższego stopnia na rzecz organu właściwego do rozpatrywania odwołań od organów tego typu. Taki pogląd (jak wyżej) został wcześniej wyrażony w postanowieniu sygn. akt I OW 226/14. Podobne stanowisko, w odniesieniu do stanów faktycznych analogicznych jak w niniejszej sprawie, wynika z analizy uzasadnień NSA – sygn. akt I OW 45/15, I OW 41/15, I OW 44/15) oraz postanowienia NSA sygn. akt I OW 206/14. Odmiennego poglądu wskazującego nadal na samorządowe kolegium odwoławcze jako organ odwoławczy zaprezentowanego w postanowieniu NSA (sygn. akt I OW 82/14) skład orzekający nie podziela. Tak więc w okolicznościach sprawy uznać należało, że zakończoną decyzję wydał organ niewłaściwy rzeczowo do rozpatrzenia odwołania. Zgodnie natomiast z art. 19 kpa organy administracji publicznej rozstrzygają z urzędu o swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Niestosowanie się przez organ administracji publicznej do zasady z art. 19 kpa jest kwalifikowaną wadą postępowania, która rodzi konieczność stwierdzenia nieważności wydanej decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Nie ma przy tym znaczenia jakiego rodzaju właściwość została naruszona przy wydawaniu decyzji ani też okoliczność, że zawarte w decyzji rozstrzygnięcie jest trafne. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa. Ponieważ zakończona decyzja z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej sankcjonowanej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa Sąd stwierdził jej nieważność na postawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z zm.) Odnosząc się do żądania skarżącego, zgłoszonego na rozprawie w dniu 9 października 2015 roku, stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa należy stwierdzić, że zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać między innymi podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Kontrolowana decyzja została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w składzie orzekającym: T. S., P. S., M. S. Pod tą decyzją widnieją nazwiska członków Kolegium: T. S., P. S. oraz J. G.- M. Uzasadnione są zatem wątpliwości co do podpisów widniejących w tej decyzji. Pod decyzją brak bowiem podpisu M. S., a widnieje podpis J. G. - M. Decyzja administracyjna organu administracji publicznej nie powinna być różnicowana ze względu na ustrojową strukturę takiego organu z tego względu, niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z organem kolegialnym czy ustrojowym, decyzja powinna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 kpa (por. III ARN 39/94), oraz ewentualnie składniki dodatkowe, o ile to wynika z regulacji o charakterze lex specialis (art. 107 § 2 kpa). Co do zasady należy podzielić stanowisko skarżącego, że decyzja organu kolegialnego niepodpisana przez wszystkie osoby biorące udział w jej wydawaniu narusza rażąco art. 107 § 1 kpa i przez to jest dotknięta nieważnością przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W rozpatrywanej sprawie zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa został głoszony dopiero na rozprawie w dniu 9 października 2015 roku, czym uniemożliwiono organowi odwoławczemu wydanie postanowienia o którym mowa w art. 113 § 1 kpa. Sąd także został pozbawiony możliwości stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 107 § 1 kpa, przez co decyzja byłaby dotknięta nieważnością przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dlatego też, wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa Sąd nie stwierdził, co nie zmienia faktu objęcia zaskarżonej decyzji stwierdzeniem nieważności. im