II SA/Gl 337/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach na uchwałę Rady Miasta w Piekarach Śląskich z dnia 23 grudnia 2005 r. nr XLVIII/458/05 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy stwierdza nieważność załącznika do uchwały w części obejmującej § 8 pkt 5, § 8 pkt 15 w zakresie słów "za odpłatnością", § 9 pkt 9, § 10 pkt 5, § 19 ust. 1, § 28 ust. 3 w zakresie słów "jest odpłatne i", § 29 ust. 4, § 30 ust. 2, § 46. Pismem z dnia 19 marca 2018 r. Prokurator Rejonowy w Tarnowskich Górach wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta w Piekarach Śląskich z dnia 23 grudnia 2005 r. nr XLVIII/458/05 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terminie Miasta Piekary Śląskie (dalej też jako Regulamin), zaskarżając Regulamin stanowiący jej załącznik w części dotyczącej: – § 8 ust. 5 w zakresie stwierdzenia, iż przedsiębiorstwo dokonuje za odpłatnością odbioru technicznego i zaplombowania wodomierza dodatkowego oraz wodomierza głównego wymienionego z winy odbiorcy w związku z jego uszkodzeniem lub kradzieżą – zarzucając przy tym naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 328 ze zm. - dalej "ustawa"), ponieważ ustawa nie zawiera upoważnienia do obciążania odbiorców należnościami za tego rodzaju czynności; – § 8 ust. 15 w zakresie obciążenia osoby ubiegającej się o ponowne przyłączenie do sieci kosztami przyłączenia - zarzucając przy tym naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 1, 2 i 4 ustawy, ponieważ nie zawiera ona upoważnienia do obciążania odbiorców opłatą za ponowne podłączenie; – § 9 ust. 9 pkt 1 - 9 w zakresie stwierdzenia, iż przedsiębiorstwo ma prawo stosować zatwierdzony przez Zarząd Spółki cennik usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo przewidujący odpłatność między innymi za: wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci, uzgadnianie projektów, uruchomienie dostawy wody w przypadku wykonania czynności wymienionych w pkt 5, 10, 11, przywrócenie dostawy wody odciętej na podstawie art. 8 ustawy, wykonanie wcinki do sieci, wykonanie analiz laboratoryjnych, wymianę wodomierzy z wyłączeniem wodomierzy głównych, do których wymiany zobowiązane jest przedsiębiorstwo, nadzór nad urządzeniami wodociągowymi i kanalizacyjnymi, odbiór przyłączy - zarzucając przy tym naruszenie art. 8 i art. 15 ust. 1, 2 i 4 ustawy, ponieważ ustawa nie zawiera upoważnienia do obciążania odbiorców odpłatnością za tego rodzaju usługi; – § 10 ust. 5 w zakresie stwierdzenia, iż odbiorca ma obowiązek ponosić koszty zakupu lub wymiany wodomierza głównego w przypadku niezabezpieczenia wodomierza głównego przed kradzieżą, uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur - zarzucając przy tym naruszenie art. 15 ust. 1, 2, 3, 4 ustawy, ponieważ ustawa nie zawiera upoważnienia do obciążania odbiorców odpłatnością za tego rodzaju usługi – § 19 ust. 1 w zakresie stwierdzenia, iż w przypadku zmiany odbiorcy nowy odbiorca wstępuje w miejsce poprzedniego poprzez zawarcie z przedsiębiorstwem umowy i wniesienie opłaty za uruchomienie przyłącza jeżeli zostało zamknięte - zarzucając przy tym naruszenie art. 15 ust. 1, 2 i 4 ustawy, ponieważ ustawa nie zawiera upoważnienia do obciążania odbiorców odpłatnością za tego rodzaju usługi; – § 28 ust. 3 w zakresie stwierdzenia, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest odpłatne i odbywa się na pisemny wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie - zarzucając przy tym naruszenie art. 15 ust. 1, 2 i 4 ustawy, ponieważ ustawa nie zawiera upoważnienia do obciążania odbiorców odpłatnością za tego rodzaju usługi; – § 29 ust. 4 w zakresie stwierdzenia, że wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej jest odpłatne i odpowiada poniesionym kosztom - zarzucając przy tym naruszenie art. 15 ust. 1, 2 i 4 ustawy, ponieważ ustawa nie zawiera upoważnienia do obciążania odbiorców odpłatnością za tego rodzaju usługi; – § 30 ust. 2 w zakresie stwierdzenia, że Przedsiębiorstwo i osoba ubiegająca się o przyłączenie przed wydaniem warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej są zobowiązane do zawarcia umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych - zarzucając przy tym naruszenie art. 31 ust. 1, 2 i 3 ustawy, ponieważ ustawa nie zawiera upoważnienia do nakładania takiego rodzaju obowiązku; – § 46 w zakresie stwierdzenia, że zapewnienie oraz warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe reguluje umowa zawierana pomiędzy Gminą, Przedsiębiorstwem i jednostką Straży Pożarnej - zarzucając przy tym naruszenie art. 22 pkt 2 ustawy, ponieważ ustawa wskazuje, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfach za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe. Wobec podniesionych zarzutów skarżący w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie. Wskazano, że została on wniesiona po upływie sześciomiesięcznego terminu na jej wniesienie określonego w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 – dalej p.p.s.a.). Natomiast art. 53 § 2a p.p.s.a., zezwalający wnieść skargę w "każdym czasie", został wprowadzony ustawą zmieniającą, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. i dotyczy jedynie uchwał, które zostały podjęte po 1 czerwca 2017 r. Wskazano także na bezprzedmiotowość, niecelowość i zbędność, a przede wszystkim bezpodstawność skargi. Na rozprawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (a takim aktem jest zaskarżona uchwała) podlegają kognicji sądu administracyjnego. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze. zm.), zwanej dalej u.s.g., stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednym z takich przepisów szczególnych jest przepis art. 94 u.s.g, który nie znajdzie jednak zastosowania w stosunku do aktów prawa miejscowego. Przepisy u.s.g. dotyczące zaskarżania aktów prawa miejscowego mają szczególny charakter i trudno odmówić prawa zaskarżenia takiej uchwały przez Prokuratora po upływie 6 miesięcy od jej uchwalenia, jeśli obowiązuje ona dłuższy czas, wywołując określone skutki prawne. Argumentacja odpowiedzi na skargę prowadząca do wniosku, że zaistniała konieczność odrzucenia skargi, jest niezasadna. Akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Stanowią one jedną z podstawowych prawnych form wykonywania zadań publicznych przez gminę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Powinno się to odbywać przy zachowaniu warunków określonych w art. 94 Konstytucji RP. Na tej podstawie, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem zachodzi również w przypadku przekroczenia ustawowej delegacji do wydania aktu lub pominięcia w akcie elementów, które na mocy przepisów rangi ustawowej winny się w nim znaleźć, przy czym stanowienie aktów prawa miejscowego następuje wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Odnosząc powyższe do sformułowanych w skardze zarzutów stwierdzić przyjdzie, iż są one uzasadnione. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) "rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W świetle zaś ust. 2 tego artykułu "regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Biorąc powyższe pod uwagę należy podzielić w całości stanowisko Prokuratora, że ani z powyższej delegacji ustawowej, ani też z pozostałych przepisów ustawy nie wynika uprawnienie do dokonania za odpłatnością odbioru technicznego i zaplombowania wodomierza dodatkowego oraz głównego wymienionego z winy odbiorcy w związku z jego uszkodzeniem lub kradzieżą (§8 pkt 5 Regulaminu). Trudno też dociec na czym miałaby polegać wina odbiorcy w związku z kradzieżą wodomierza i kto miałby ją ustalać. Naruszono w tym względzie art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1 - 4 i 19 ust. 2 ustawy (w brzmieniu na dzień wydania uchwały). Z delegacji ustawowej nie wynika również prawo do obciążania odbiorców kosztami ponownego uruchomienia dostaw wody, o czym mowa w §8 pkt 15 Regulaminu. Naruszono w tym względzie art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1 - 4 i 19 ust. 2 ustawy (zobacz też m. in. wyrok WSA w Kielcach z 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 615/11 i wyrok WSA w Krakowie z 1 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1587/11). To samo dotyczy wskazania w paragrafie 9 pkt 9 Regulaminu, iż przedsiębiorstwo ma prawo stosować zatwierdzony przez Zarząd Spółki cennik usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo przewidujący odpłatność między innymi za: wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci, uzgadnianie projektów, uruchomienie dostawy wody w przypadku wykonania czynności wymienionych w pkt. 5, 10, 11, przywrócenie dostawy wody odciętej na podstawie art. 8 ustawy, wykonanie wcinki do sieci, wykonanie analiz laboratoryjnych, wymianę wodomierzy z wyłączeniem wodomierzy głównych do których wymiany zobowiązane jest przedsiębiorstwo, nadzór nad urządzeniami wodociągowymi i kanalizacyjnymi, odbiór przyłączy. Przepisy przywołanej ustawy nie zawierają upoważnienia do ustalania w Regulaminie odpłatności za tego rodzaju usługi. Naruszono w tym względzie art. 8 ust. 1 – 3, art. 15 ust. 1 - 4 i 19 ust. 2 ustawy. Doszło również do wydania uchwały z naruszeniem art. 15 ust. 1 – 4 i 19 ust. 2 ustawy, poprzez wskazanie w § 10 pkt 5 Regulaminu, iż odbiorca ma obowiązek ponosić koszty zakupu lub wymiany wodomierza głównego w przypadku niezabezpieczenia wodomierza głównego przed kradzieżą, uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur. Przepisy przywołanej ustawy nie zawierają upoważnienia do ustalania w Regulaminie odpłatności za tego rodzaju usługi, tym bardziej, że nie są określone standardy wymaganych zabezpieczeń. Kontrolowaną uchwałę wydano nadto z naruszeniem art. 15 ust. 1 – 4 i 19 ust. 2 ustawy, poprzez wskazanie w § 19 ust. 1 Regulaminu, że w przypadku zmiany odbiorcy nowy odbiorca wstępuje w miejsce poprzedniego, poprzez zawarcie z Przedsiębiorstwem umowy i wniesienie opłaty za uruchomienie przyłącza, jeżeli zostało ono zamknięte. Przepisy przywołanej ustawy nie zawierają upoważnienia do ustalania w Regulaminie odpłatności za tego rodzaju usługi. Kontrolowaną uchwała narusza także art. 15 ust. 1 – 4 i 19 ust. 2 ustawy, poprzez wskazanie w § 28 ust. 3 Regulaminu, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest odpłatne i odbywa się na pisemny wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie. Przepisy przywołanej ustawy nie zawierają upoważnienia do ustalania w Regulaminie odpłatności za tego rodzaju usługi. Kwestia kosztów usług (w tym taryf) i tego, kogo one obciążają, regulowana jest ustawowo. W zakresie nieodnoszącym się do płatności ww. zapis Regulaminu nie narusza standardów prawnych. Sąd zakwestionował także wydanie uchwały z naruszeniem art. 15 ust. 1 – 4 i 19 ust. 2 ustawy, poprzez wskazanie w paragrafie 29 ust. 4 Regulaminu, że wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej jest odpłatne i odpowiada poniesionym kosztom. Przepisy przywołanej ustawy nie zawierają upoważnienia do ustalania w Regulaminie odpłatności za tego rodzaju usługi. Kwestia kosztów poszczególnych usług (w tym taryf) i tego, kogo one obciążają, regulowana jest ustawowo. Stwierdzono również wydanie uchwały z naruszeniem art. 31 ust. 1, 2 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez wskazanie w § 30 ust. 2 Regulaminu, że przedsiębiorstwo i osoba ubiegająca się o przyłączenie przed wydaniem warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej są zobowiązane do zawarcia umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych. Przepisy przywołanej ustawy nie zawierają takiego obowiązku występującego na etapie "ubiegania się o przyłączenie do sieci" i nie wprowadzają upoważnienia do ustalania w Regulaminie tego rodzaju kwestii. Naruszono także art. 19 ust. 2 pkt 9 i art. 22 pkt 2 ww. ustawy, poprzez wskazanie w § 46 Regulaminu, iż zapewnienie oraz warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe reguluje umowa zawierana pomiędzy Gminą, Przedsiębiorstwem i jednostką Straży Pożarnej. Przepisy przywołanej ustawy wyraźnie wskazują w art. 22 pkt 2, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Konieczność "zapewnienia" dostarczania wody na te cele wynika z ustawy, a nie z regulaminu, który może określać jedynie "warunki" (art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy). Zapis Regulaminu i wydana na tej podstawie umowa, nie mogą modyfikować regulacji ustawowej. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.