II SA/Kr 1587/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na zarządzenie Wójta Gminy w Drwini z dnia 30 września 2003 r. nr 45/2003 w przedmiocie określenia warunków wyrażenia zgody na przystąpienie do realizacji zadania "wodociągowanie Gminy Drwinia wraz z przyłączami" stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. Wójt Gminy w Drwini wydał w dniu 30 września 2003r. zarządzenie nr 45/2003 w sprawie określenia warunków wyrażenia zgody na przystąpienie do realizacji zadania pod nazwą "Wodociągowanie Gminy Drwinia wraz z przyłączami". Wydano je na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.). Mocą tego zarządzenia ustalono szereg warunków podłączenia mieszkańców do budowanych sieci przesyłowych i rozdzielczych. Warunki te nakładają na mieszkańców deklarujących wolę przystąpienia do realizacji powyższego zadania obowiązek opracowania dokumentacji projektowej na przyłącz do danej posesji (w sytuacji jej braku) oraz uzyskania pozwolenia na budowę przyłącza we własnym zakresie, ponosząc niezbędne koszty (§ 1 pkt 1). Nadto – w oparciu o § 1 pkt 2 – miała zostać przez osoby deklarujące wolę przystąpienia do realizacji zadania wpłata należności w wysokości 2.500 złotych bądź 2800 złotych (tj. w kwocie powiększonej o odsetki, co było uzależnione od decyzji Wójta Gminy), przy spełnieniu warunków ujętych w § 1 pkt 1 zarządzenia, po wcześniejszym podpisaniu umowy cywilnoprawnej między wnioskodawcą a Gminą Drwinia. Wpłaty powyższe miały nie podlegać zwrotowi (§ 2 ust. 1). Pismem z dnia 9.09.2011r. skargę na powyższe zarządzenie skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Bochni. W uzasadnieniu skargi prokurator wywiódł, że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego. Podniósł on dalej, że w polskim porządku prawnym nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji powszechnie obowiązujących. Przepisy powołane w zaskarżonym zarządzeniu nie stanowią i nie stanowiły takiej podstawy. Dlatego też Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie lub oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi umotywowano brakiem wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa a skarga została wniesiona z przekroczeniem 6-miesięcznego terminu do jej wniesienia. Napisano dalej, że zaskarżone zarządzenie nie było aktem prawa miejscowego, gdyż przepisy prawa nie upoważniały do wydawania aktów prawa miejscowego w tych sprawach. Ponadto zaskarżone zarządzenie obecnie nie obowiązuje. Nie zostało ona wprawdzie uchylone, ale utraciły moc przepisy powołane jako jej podstawa prawna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.). Ustosunkowując się do stanowiska Wójta Gminy Drwini przedstawianego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy w Drwini stanowi akt prawa miejscowego. Wbrew twierdzeniom podniesionym w odpowiedzi na skargę, zaskarżone zarządzenie zawiera normy generalne, skierowane do każdej osoby deklarującej wolę przystąpienia do realizacji zadania pod nazwą "Wodociągowanie Gminy Drwinia wraz z przyłączami". Adresat tej uchwały został zatem określony generalnie. Wprowadzenie mocą tego zarządzenia opłat za przystąpienie do procesu wodociągowania nie jest przejawem gospodarowania mieniem gminnym przez organ wykonawczy gminy, lecz bezpodstawnym tworzeniem norm prawnych wprowadzających nakazy i zakazy określonego zachowania się – czyli tworzeniem przepisów powszechnie obowiązujących (aktów prawa miejscowego). Z treści zaskarżonego zarządzenia wynika obowiązek pobrania takiej opłaty od każdej osoby deklarującej chęć przystąpienia do procesu wodociągowania.. Zakwestionowane przez Sąd postanowienia zaskarżonego zarządzenia niewątpliwie mają charakter prawa miejscowego – co nie pozwala uznać argumentacji Wójta Gminy Drwini, iż przepisy zaskarżonego zarządzenia w całości regulują gospodarowanie mieniem komunalnym. Wskazać należy, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określone zostały w rozdziale 4 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z dyspozycja art. 40 w/w ustawy gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Także z przepisu art. 84 Konstytucji RP wynika, ze obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zakwestionowana jednorazowa opłata za przystąpienie do procesu wodociągowania ma charakter jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej i żaden z powołanych w przedmiotowej uchwale przepisów nie uprawniał wójta gminy do nakładania tych opłat. Co więcej żaden z przepisów rangi ustawowej nie upoważniał wówczas ani też później do stanowienia takich przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym (aktów prawa miejscowego) przez wójta gminy. Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002r., sygn. akt I SA 2793/01, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera jedynie podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego (odpowiednio cen za odbiór ścieków z kanalizacji gminnej), nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w zarządzenia wójta gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Dopiero na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.), rady gmin uchwalają regulaminy dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie dawał jednak wójtowi gminy ani radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za przyłączenie do procesu wodociągowania. Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2001r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Podobnie podstawy prawnej do stanowienia takich przepisów nie stanowił art.30 ust.2 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym, jak również art.1 i 3 ustawy z 13.09.1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Również fakt, iż zaskarżone zarządzenie z jakichkolwiek przyczyn nie jest obecnie wykonywane nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jego nieważności w całości lub w części. Skutek stwierdzenia nieważności wiąże się bowiem z uchyleniem obowiązywania aktu ex tunc – od momentu jego uchwalenia (zob. np. postanowienie NSA z 9.03.2010r., sygn. akt I OSK 327/10, wyrok WSA z 18.10.2007r., sygn. akt II SA/Lu 670/07, uchwała TK z 14.09.1994r., sygn. akt w 5/94). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżone zarządzenie jako akt prawa miejscowego wydane zostało bez podstawy prawnej i przez nieuprawniony do tego organ gminy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30. 08. 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8.03. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.