II SA/Gl 34/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na akt Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega on wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. S. pismem z dnia 5 kwietnia 2011 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w W. o zwrot kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu nr [...], pobranej przy rejestracji samochodu osobowego marki [...] w dniu [...] r., nr rej. [...]. Pismem z dnia [...] r., nr [...] Naczelnik Wydziału Komunikacji i Transportu, działając na podstawie upoważnienia Starosty [...], odmówił zwrotu żądanej opłaty. Poinformował wnoszącego podanie, że organ rejestrujący pojazdy zobligowany jest do stosowania powszechnie obowiązującego prawa. Obowiązek pobrania opłaty za wydanie przedmiotowej karty pojazdu w kwocie 500 zł wynika z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 oraz późniejsza zmiana rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu nie mogą stanowić podstawy do zwrotu części pobranej opłaty. W dniu 20 kwietnia 2011 r. J. S. wezwał pisemnie Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa i ponowił żądanie zwrotu kwoty 425 zł tytułem nadpłaty za wydanie karty pojazdu. Udzielając w dniu [...] r. odpowiedzi na to wezwanie Starosta podtrzymał wcześniejsze stanowisko, wskazując na brak podstaw do zwrotu żądanej części opłaty za wydanie karty pojazdu. J. S. w dniu 4 maja 2011 r. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach żądając stwierdzenia bezskuteczności czynności Starosty [...] z dnia [...] r. i stwierdzenia uprawnienia do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 zł wraz z odsetkami oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu zwrócił uwagę, że zgodnie z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 odroczony został do dnia 1 maja 2006 r. termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji, bez pozbawiania powiatów odpłatności za dokonywane czynności. W ocenie organu Trybunał Konstytucyjny przesądził zatem o legalności dalszego pobierania tej opłaty do dnia 30 kwietnia 2006 r. Opłata w wysokości 500 zł obowiązywała do czasu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2006 r., Nr 59, poz. 421), którym ustalono opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 75 zł. Zdaniem organu kwestionowany przepis korzystał w pełni z atrybutów obowiązującego prawa, mając charakter wiążący dla organów administracji publicznej i obywateli. W przypadku odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, regulacja ta zachowuje moc obowiązującą, zatem musi być przestrzegana i stosowana przez wszystkich jego adresatów. Orzeczeniem Trybunału związane są także sądy rozpoznające indywidualne sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę po względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej zwanej P.p.s.a., powyższa kontrola obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 tego przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r. nr 2, poz. 21) skierowane do organu administracji żądanie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu administracyjnego lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W świetle powyższego pismo z dnia [...] r., wydane z upoważnienia Starosty [...], jest zatem aktem administracyjnym indywidualnym, w odniesieniu do którego dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego. Jednocześnie Sąd stwierdza, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał na drodze administracyjnej przysługujący mu środek zaskarżenia w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a skargę wniósł w ustawowym terminie, dochował więc wszelkich wymogów formalnych wynikających z przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co pozwala uznać skargę za dopuszczalną. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu w punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1 tego przepisu, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. Stosownie do art. 77 ust. 4 pkt 2 powyższej ustawy minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednakże w ust. 5 tego przepisu ograniczona została autonomia ministra, gdyż ustalając wysokość przedmiotowej opłaty obowiązany jest uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał w dniu 28 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł. Taką też opłatę za wydanie karty pojazdu uiścił skarżący, albowiem w dacie rejestracji pojazdu w 2005 r. obowiązywało powyższe rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Stwierdzić przyjdzie, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119, OTK – A 2006 r. nr 3, poz. 3) orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że określona w § 1 ust. 1 rozporządzenia wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł jest zawyżona, albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Ustalając wysokość opłaty Minister Infrastruktury nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z jej drukiem i dystrybucją, lecz uwzględnił w tej opłacie dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej delegacji nie przewidział. Trybunał wskazał też, że § 1 ust. 1 rozporządzenia ze względu na niewspółmierność ustalonej opłaty do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi, kreuje nową daninę publiczną o charakterze podatkowym, Nałożenie takiej daniny w drodze aktu wykonawczego narusza natomiast przepis art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trafnie zauważa organ administracji, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o niekonstytucyjności przepisu jest utrata jego mocy obowiązującej. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż orzekając o niezgodności kwestionowanego przepisu rozporządzenia z ustawą i Konstytucją, Trybunał odroczył w czasie utratę jego mocy obowiązującej na dzień 1 maja 2006 r. Akcentowany przez organ fakt odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia i konieczność stosowania tego przepisu przez organy administracji nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wobec wniesienia skargi do sądu administracyjnego sąd ten ma bowiem prawo i obowiązek w konkretnej sprawie dokonać samodzielnej oceny zgodności z Konstytucją i ustawą przepisu mającego w sprawie zastosowanie, zamieszczonego w akcie podustawowym, a oceniając go jako niekonstytucyjny (sprzeczny z ustawą) odmówić jego zastosowania (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK z 1998 r. nr 1, poz. 4 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1270/08 – Lex nr 554874). Odroczenie więc przez Trybunał Konstytucyjny wejścia w życie powołanego orzeczenia nie stanowi dla sądu orzekającego przeszkody do stwierdzenia, że przepis ten nie może być stosowany jako wzorzec kontroli aktu administracyjnego. Uprawnienie do odmowy zastosowania zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny przepisu aktu podustawowego (rozporządzenia ministra), stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego wypływa wprost z Konstytucji. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej i Konstytucją, brak jest natomiast takiego związania aktami prawa powszechnie obowiązującego o charakterze podustawowym. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że Trybunał Konstytucyjny określił późniejszy niż ogłoszenie wyroku termin utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie Trybunału stwierdzające niezgodność przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą wywołuje skutek w postaci utraty mocy obowiązującej z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania konkretnej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA z 2006 r. nr 2, poz. 39). Wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 nie ulega wątpliwości, że przepis ten stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres delegacji ustawowej. Upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 5 w związku z ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, nie uprawniało bowiem Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej koszt związany z drukiem i dystrybucją takiej karty. Jeżeli zatem unormowanie zawarte w § 1 pkt 1 powyższego rozporządzenia wykraczało poza zakres regulacji ustawowej, to kwota 500 zł uiszczona przez skarżącego w części, w jakiej przekraczała koszty wynikające z druku i dystrybucji karty, była kwotą nienależnie uiszczoną. Konsekwencją uznania przez Sąd omawianego przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej jest ustalenie, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części opłaty uiszczonej przy rejestracji pojazdu w 2005 r. pomimo faktu, że jej pobranie w wysokości 500 zł nastąpiło na podstawie regulacji wykraczającej poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podkreślić należy, że pogląd prezentowany przez skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę jest jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1270/08 - Lex nr 554874, z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 589/09 - Lex nr 591292, z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2055/10 - Lex nr 990218, z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 173/11 - http:orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony akt i jednocześnie orzekł, stosownie do art. 152 P.p.s.a., że nie podlega on wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, obliczonego zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Odnośnie sformułowanego w skardze żądania przyznania uprawnienia nie tylko do należności głównej, ale także odsetek należy wskazać, że rozstrzyganie w tej kwestii nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Do dochodzenia roszczenia o zapłatę dopuszczalna jest droga sądowa (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07 - OSNC 2008 r. z. 7-8, poz. 72, z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10 – OSNC 2011 r. z.1, poz.2). Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] nie będzie mógł kwestionować uprawnienia skarżącego do żądania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Uwzględniając powyższą ocenę prawną, mającą charakter wiążący, oraz normatywną treść art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym ustali, w jakiej wysokości skarżący winien był uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu, a następnie zwróci skarżącemu część uiszczonej opłaty w kwocie przekraczającej tę wartość. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi będzie niewątpliwie przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, zgodnie z którym opłata za wydanie karty pojazdu wynosi 75 zł, przy czym brak jest podstaw do kwestionowania, by wysokość tej opłaty ustalona została w sposób nieodpowiadający warunkom zawartym w art. 77 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zbieżne jest to również z oczekiwaniami skarżącego co do wysokości żądanej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu ( 425 zł ). W razie powstania sporu między stronami w tym zakresie, jak również w odniesieniu do innych z tym związanych roszczeń skarżącego otwarta jest droga przed właściwym miejscowo i rzeczowo sądem powszechnym.