II SA/Gl 342/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi G.S. i K.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania obiektu oddala skargę. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 910/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G. S. i K. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania obiektu. Rozstrzygnięcie to zostało następnie zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1634/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny i prawny przedstawia się następująco: W dniu [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. wpłynął wniosek skarżących G. S. oraz K. S. o wszczęcie postępowania w sprawie użytkowania w sposób zagrażający zdrowiu ludzi obiektu budowlanego (wiaty magazynowej) posadowionego w B. przy ul. [...] oraz o wydanie zakazu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w oparciu o art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (aktualnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Do wniosku dołączono pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] r. informujące pełnomocnika wnioskodawców o wynikach kontroli pomiaru hałasu emitowanego do środowiska w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną przez Z. S. na przedmiotowej nieruchomości. Wyniki kontroli nie wykazały przekroczenia dopuszczalnego poziomu emitowanego hałasu. Z treści pisma wynikało także, że nie stwierdzono prowadzenia prac w części budynku, w stosunku do której przedsiębiorca nie posiada pozwolenia na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że toczy się przed nim postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego obiektu w związku z jego wykonaniem z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W trakcie czynności kontrolnych prowadzonych w tej sprawie organ nie stwierdził zaś użytkowania będącego w budowie obiektu. Zdaniem organu w sytuacji, gdy obiekt ten nie został formalnie oddany do użytkowania, brak jest podstaw do wydania zakazu jego użytkowania. Podkreślił ponadto, że w sprawie użytkowania obiektu zarówno w procesie inwestycyjnym, jak i po oddaniu obiektu do użytkowania, wnioskodawcy nie posiadają statusu strony. Zażalenie na to postanowienie złożyli skarżący, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 28 k.p.a., a także błędne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że podmiot, który nie jest inwestorem nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Dodatkowo wskazał, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a. Przepis ten zawęża wyłącznie do inwestora krąg stron postępowania zarówno w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jak i sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W skardze na powyższe postanowieni skarżący domagali się jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie w sprawie, a także błędne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 57 ust. 7, art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tej ustawy, przez dokonanie ich błędnej interpretacji, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 910/12, oddalił skargę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zauważono, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie był art. 61a § 1 k.p.a. Kontrola postanowień organów obu instancji wykazała zaś, że nie naruszono wskazanej normy, ponieważ organy te dokonały trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadziły prawidłowe rozważania prawne. Przywołany przepis posługuje się pojęciem "żądanie strony", przez które należy rozumieć inicjatywę podmiotu mającego legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli podmiotu, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący we wniosku z dnia [...] r. żądali od organu wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego i wydania zakazu jego użytkowania. Sąd powołał się na treść art. 55 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, z którego wynika, że inwestor będzie mógł legalnie przystąpić do użytkowania przedmiotowej wiaty magazynowej dopiero po otrzymaniu decyzji organu nadzoru budowlanego udzielającej mu pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Art. 57 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego wskazuje natomiast, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie wszczynane jest na wniosek inwestora. Oczywistym było, zdaniem Sądu, że przed uzyskaniem stosownego pozwolenia inwestor nie może legalnie użytkować obiektu - bezprzedmiotowe jest zatem uruchamianie postępowania w przedmiocie decyzji zakazującej użytkowania takiego obiektu. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd wskazał, że stroną postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej jest tylko inwestor. Stanowisko to oparte zostało na treści przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiącego, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Z analizy orzecznictwa wynika, że okoliczność, iż sąsiad inwestora jest zainteresowany, aby inwestor doznał dolegliwości w postaci orzeczenia o karze z art. 57 ust. 7 powinna być traktowana jako interes faktyczny, nieuprawniający do bycia stroną postępowania w sprawie kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji opowiedział się za przeważającym w orzecznictwie poglądem, że właścicielom sąsiedniej nieruchomości nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, zaznaczając jednakże, że stanowisko to nie pozbawia tych podmiotów ochrony prawnej w innych postępowaniach. Sąd stwierdził ponadto, że skarżący są stroną postępowania naprawczego w stosunku do przedmiotowego obiektu. W ramach tego postępowania mają oni zapewniony pełny dostęp do akt administracyjnych sprawy i mogą zgłaszać w sprawie stosowne wnioski dowodowe, jak również korzystać ze środków prawnych przeciwdziałających bezczynności organów czy przewlekłemu prowadzeniu postępowania w sprawie. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 8 lutego 2013 r. wnieśli skarżący zaskarżając ten wyrok w całości. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1634/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, że sąd pierwszej instancji zaprezentował zbyt formalistyczne podejście, które nie uwzględniało szeregu okoliczności mających wpływ na wynik poddanego kontroli sądu postępowania administracyjnego. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do wyjaśnienia, czy skarżący powinni mieć przymiot strony w postępowaniu, o którym mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W ocenie sądu kasatoryjnego, powyższy przepis nie ogranicza możliwości wszczęcia tego postępowania jedynie "z urzędu", wobec czego należy przyjąć, że ma tu w pełni zastosowanie zasada wynikająca z art. 61 § 1 k.p.a. Przepis art. 57 ust. 7 prawa budowlanego nie zawiera żadnych wskazań, ani ograniczeń co do tego kto powinien być stroną tego postępowania. Wiadomo natomiast, że stroną będzie zawsze podmiot, który przystąpił nielegalnie do użytkowania obiektu budowlanego i z tego powodu powinna być mu wymierzona kara, o której mowa w tym przepisie. Nie wyklucza to jednak z postępowania innych stron samo przez się. Wobec tego do stron powinien mieć zastosowanie art. 28 k.p.a., który ma zawsze zastosowanie jeżeli ustawodawca w przepisach prawa materialnego nie wprowadzi innych szczególnych regulacji w tym zakresie. Oprócz tego Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że nie ustalono, czy w dalszym ciągu w obrocie prawnym pozostaje pozwolenie na budowę – decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. Kwestia ta ma z kolei istotne znaczenie, gdyż jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] r. nr [...], budowa wiaty magazynowej była realizowana z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, co zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego powinno skutkować uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto nie wiadomo, czy się zakończyło i z jakim skutkiem postępowanie naprawcze w stosunku do przedmiotowej wiaty magazynowej, która rzekomo okazała się budynkiem, co wynika z uzasadnienia ww. postanowienia. Wobec powyższego zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach uchylono i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia nakładając na sąd pierwszej instancji obowiązek wyjaśnienia kwestii budzących zasygnalizowane wyżej wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wykonując zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalił, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. w przedmiocie pozwolenia na budowę pozostaje w obrocie prawnym, natomiast decyzją z dnia [...] r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. umarzającą w całości postępowanie w sprawie budowy wiaty magazynowej z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja z dnia [...] r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1580/13, oddalił skargę. Wyrok ten został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie wydał dotychczas rozstrzygnięcia w tej sprawie. Na rozprawie w dniu 8 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasowe zarzuty i wskazał, że ich intencją była kontrola legalności użytkowania spornego obiektu budowlanego jak również zbadanie legalności budowy, w sprawie której toczyło się odrębne postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartymi w wyroku z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1634/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ustalił, że pozwolenie na budowę spornej wiaty nadal pozostaje w obrocie prawnym, a postępowanie w sprawie budowy wiaty magazynowej z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego zostało zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...]. Decyzja ta została zaskarżona do tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r. oddalił skargę. Orzeczenie to zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jednakże nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia w tej sprawie. Postępowanie prowadzone w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ma na celu zbadanie, czy przed zgłoszeniem zakończenia budowy lub przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przystąpiono do jego użytkowania. Przywołany przepis nie precyzuje, kto jest stroną postępowania toczącego się w/w sprawie, nie mniej jednak nie ulega żadnej wątpliwości, że na pewno jest nią inwestor oraz osoba, która użytkuje budynek. Inne podmioty mogą rzecz jasna uzyskać status stron tego postępowania o ile wykażą istnienie interesu prawnego, a więc związku pomiędzy wynikiem tego postępowania a ich sytuacją prawną. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy skarżących należy uznać za strony toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania obiektu budowlanego. Ocena zaskarżonego aktu, dokonana przy uwzględnieniu przywołanych wyżej okoliczności daje podstawy do przychylenia się, do podniesionych w skardze zarzutów. Jednakże z pola widzenia nie mogą umknąć również inne okoliczności, które mają wpływ na wynik postępowania sądowego. W szczególności dotyczy to dalszych działań organu i aktów wydanych przez nie już po zaskarżeniu spornego postanowienia. Przede wszystkim, zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalono, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany spornej wiaty pozostaje w obrocie prawnym, co oznacza, że weryfikacji może podlegać w zasadzie jedynie zgodność jej wykonania z projektem budowlanym. To postępowanie zostało zaś zakończone jako bezprzedmiotowe ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., która to decyzja z uwagi na wskazany wcześniej przebieg postępowania, nie jest do chwili obecnej prawomocna. Szczególnie istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy jest jednakże to, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r., nr [...], mocą której inwestorowi udzielono pozwolenia na użytkowanie wiaty (co ustalono na podstawie akt sprawy o sygn. II SA/Gl 1580/13). Mając na względzie charakter postępowania toczącego się w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego Sąd doszedł do przekonania, iż w świetle powołanych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych, prowadzenie postępowania w sprawie ewentualnego użytkowania spornego obiektu bez uzyskania zezwolenia jest w istocie bezprzedmiotowe. Postępowanie to ma bowiem charakter incydentalny, a jego celem jest jedynie stwierdzenie, czy w danym momencie pomimo braku stosownego zezwolenia obiekt budowlany jest użytkowany. Konsekwencją stwierdzenia tego faktu jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Tymczasem, na dzień dzisiejszy w obrocie pozostaje pozwolenie na użytkowanie wspomnianego obiektu budowlanego co oznacza, że nawet w razie uwzględnienia skargi z podanych wyżej powodów (przyczyn podmiotowych) postępowanie toczące się w oparciu o przepis art. 57 ust.7 Prawa budowlanego i tak musiało by zostać umorzone, ze względu na jego bezprzedmiotowość. Brak przedmiotu postępowania uzasadnia też wydanie postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji skargę należało oddalić nie ze względu na brak dostatecznych argumentów przemawiających za jej uwzględnieniem lecz z powodu takiej zmiany okoliczności faktycznych, która w istocie czyni dalsze badanie kwestii użytkowania przedmiotowej wiaty bezprzedmiotowym. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.