II SA/Gl 346/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaświadczenia w sprawie zgodności usytuowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Pismem z dnia 11 września 2009 roku kierowanym do Urzędu Miasta i Gminy K., G. S. zwróciła się o wydanie zaświadczenia o zgodności usytuowania budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] w G. przy ul. [...], z obowiązującym aktualnie planem zagospodarowania przestrzennego. Podała, że o zaświadczenie ubiega się ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu powyższego faktu. W odpowiedzi pismem z dnia 30 września 2011 roku poinformowano wnioskodawczynię o obowiązujących zapisach planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta K. z 2007 roku dla działki nr [...] oraz o zasadach rozwiązań architektoniczno-budowlanych, obowiązujących na całym obszarze objętym planem. Wnioskodawczyni pismem z dnia 18 października 2011 roku ponownie zwróciła się o wydanie zaświadczenia o zgodności usytuowania obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w oparciu o art. 217 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] roku nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy K. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność usytuowania budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu podał, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie gminy nie podlega udostępnieniu w formie zaświadczenia, gdyż tryb uzyskania informacji o treści planu miejscowego określa art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. G. S. w zażaleniu domagała się uchylenia powyższego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż jej zdaniem z postanowienia nie wynika, że obiekt na działce nr [...] jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] roku utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach organ odwoławczy podał, że podziela stanowisko organu I instancji (zbieżne z wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 13 października 2010 roku, sygn. akt II SA/Wr 436/10), iż tryb uzyskania informacji o treści planu miejscowego został wskazany w art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast wydawanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i 218 § 2 k.p.a. sprowadza się do urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wynikającego z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym. Odwołująca się wniosła o ustalenie zgodności lokalizacji budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] z obowiązującym planem miejscowym, a więc żądała od organu przeprowadzenia interpretacji planu miejscowego, do czego organ nie miał podstaw w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. W zaświadczeniu nie przeprowadza się bowiem wykładni przepisów prawa materialnego, nie rozstrzyga się też żadnych kwestii spornych. Organ podkreślił, że odwołująca się nie jest właścicielką działki nr [...], na której zlokalizowany jest budynek garażowo-gospodarczy, a nie jest wobec niej prowadzone w tym zakresie żadne postępowanie administracyjne. Ta ostatnia uwaga organu związana jest z przyznaniem przez organ, że od wydania zaświadczenia w trybie działu VII k.p.a. należy odróżnić przypadek, gdy właściwy organ gminy na podstawie ustaleń planu miejscowego wydaje zaświadczenie, w którym dokonuje interpretacji ustaleń tego planu do konkretnego stanu faktycznego (gdy wydania takiego zaświadczenia domaga się organ nadzoru budowlanego). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. S., domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia ostatecznego i postanowienia organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 6,7,8,9,217-219 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. Wskazała, że ubiegała się o wydanie wskazanego zaświadczenia w związku z prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. postępowania w sprawie wzniesienia budynku zlokalizowanego na działce nr [...], bez wymaganego pozwolenia. Nadto skarżąca odwołując się do art. 217 k.p.a. stwierdziła, że organ jest zobowiązany do wydania zaświadczenia, o ile wymaga tego przepis prawa materialnego, w tym przypadku przepisem takim jest art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Skoro zatem jest stroną postępowania prowadzonego przez organ nadzoru to przysługuje jej uprawnienie, do wystąpienia z żądaniem o wydanie zaświadczenia w przedmiocie zgodności "wykonania" obiektu z planem miejscowym. Skarżąca podała także, że przed Starostą [...] prowadzone są postępowania związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, na której posadowiony jest budynek garażu, a Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a więc istnieje możliwość wejścia spadkobierców w prawa właścicielskie działki, co z kolei stanowi legitymację dla tych osób do wystąpienia w sprawie prowadzonej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Zarzuciła także, brak ustosunkowania się organu odwoławczego do jej wniosku zawartego w odwołaniu, a dotyczącego wyłączenia Burmistrza Gminy i Miasta K. od udziału w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko zawarte w postanowieniu ostatecznym, zaakcentował że skarżąca nie jest właścicielką działki nr [...], a w prowadzonym przez organy nadzoru postępowaniu w sprawie legalności budynku magazynowo-garażowego na działce nr [...] obowiązek sporządzenia i dostarczenia organowi oceny technicznej tego budynku został nałożony na Gminę K. Wyjaśniono także przyczyny nieuwzględnienia wniosku o wyłączenie Burmistrza Miasta i Gminy K. podając, że wskazane powody braku jego bezstronności nie stanowią przesłanki określonej w art. 25 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie jest bezsporne, że skarżąca domagała się wydania od organu I instancji zaświadczenia w przedmiocie zgodności usytuowania budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] w G. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest kwestionowane, że skarżąca nie jest właścicielką działki nr [...] (jest następcą prawnym wywłaszczonych właścicieli tej działki), ani inwestorką budynku garażowo-gospodarczego. W stosunku do tego budynku organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w przedmiocie jego legalności i postanowieniem z dnia [...] roku nałożył na Gminę K. obowiązek sporządzenia i dostarczenia oceny technicznej budynku. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że jego stroną jest skarżąca. Zaskarżony postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wydania żądanego zaświadczenia. Postanowienia te zostały więc wydane na podstawie art. 219 k.p.a. Zaprezentowane poglądy w zaskarżonym postanowieniu Sąd podziela. Na wstępie rozważań należy wskazać, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, uregulowane w przepisach Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym. W postępowaniu tym nie stosuje się przepisów odnoszących się do postępowania jurysdykcyjnego, lecz wyłącznie te dotyczące postępowania wyjaśniającego i to, jak wynika z art. 218 § 2 k.p.a., w koniecznym zakresie do wydania zaświadczenia. Zaświadczenie nie jest aktem woli, ale wiedzy organu, nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty (NSA – wyrok z 8 września 2009 roku, Sygn. akt I OSK 104/09-LEX 594852). Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tym ostatnim przypadku (art. 218 § 1 k.p.a.) organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Niewątpliwie skarżąca nie mogła skutecznie powołać się na swój interes prawny w celu uzyskania zaświadczenia (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.), bowiem takiego interesu nie posiada, mimo powołania się na jego istnienie w piśmie z dnia 11 września 2011 roku. Nie jest bowiem właścicielką działki nr [...], ani też inwestorką budynku. Wątpliwości nie budzi też, że skarżąca domagała się od organu wydania zaświadczenia, które nie stanowiłoby przeniesienia zapisów planu, ale wymagało jego interpretacji. Takie zaświadczenie organ istotnie wydaje na podstawie art. 217 § 1 i § 2 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W sprawie jednak jest bezsporne, że skarżąca w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru nie została zobowiązana do złożenia zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w przedmiocie zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Nie może więc skutecznie powoływać się na art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. W przywołanej skardze w sprawie oznaczonej sygn. II SA/Gd 785/07, był inny stan faktyczny i chociażby z tego powodu orzeczenie które zapadło w tej sprawie, nie ma wpływu na rozstrzygniecie niniejszej (niezależnie od braku związania). Odnosząc się do poruszonej przez organy możliwości uzyskania przez skarżącą wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku, o co zresztą skarżąca nie występowała, należy stwierdzić, że wypis i wyrys z planu miejscowego nie zastępuje zaświadczenia w przedmiocie zgodności z planem miejscowym. W ocenie Sądu skoro skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym, ani nie może powołać się na przepis prawa wymagający potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego to zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Jednakże o ile w tym zakresie, to jest interesu prawnego po stronie skarżącej (np. przez odzyskanie wywłaszczonej nieruchomości) lub zobowiązanie jej na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego zajdą zmiany, będzie ona mogła ponownie wystąpić o wydanie zaświadczenia. W sprawie o wydanie zaświadczenia nie znajduje bowiem zastosowanie zasada res indicata, ani co do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia ani postanowień o żądanej treści. Skład orzekający podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 roku, sygn. akt I OSK 1488/10-LEX 745045), iż możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez potrzeby korygowania uprzednio wydanego postanowienia odmownego lub wydanego zaświadczenia. Jedynym warunkiem dopuszczalności wydania nowego zaświadczenia jest zmieniony stan faktyczny i prawny sprawy. Zmiana któregokolwiek z tych elementów oznacza, że wydane postanowienie lub zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające stanowi prawnemu lub faktom. Jeżeli chodzi o naruszenie przepisów postępowania, na które to naruszenia skarżąca wskazuje w sprawie, to w ocenie Sądu nawet jeżeli miały one miejsce, to pozostają bez wpływu na wynik sprawy, a więc nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego postanowienia. Kierując się powyższą argumentacją, skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) podlegała oddaleniu. Brak uwzględnienia żądania zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącej, jest konsekwencją regulacji art. 200 ppsa, który przewiduje zasądzenie takich kosztów od organu jedynie w razie uwzględnienia skargi. mw