II SA/Gl 349/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska – Banacka Protokolant referent Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...] )złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (dalej PINB) działając w oparciu o art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 123 § 1 k.p.a. nałożył na T. K. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] r. oceny stanu technicznego wraz z inwentaryzacją budowlaną samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-inwentarzowego położonego w J. przy ul. C. [...]. W związku z nieprzedłożeniem przez zobowiązanego w zakreślonym terminie wymaganej dokumentacji PINB postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożył na T. K. "koszty wykonania oceny stanu technicznego wraz z inwentaryzacją budowlaną" w wysokości [...] zł. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 264 w związku z art. 262 § 2 oraz art. 123 k.p.a., a także art. 56 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W uzasadnieniu podał, że w związku z niewykonaniem przez T. K. nałożonego obowiązku, będzie zmuszony zlecić wykonanie ekspertyzy osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia. Kwota określona w sentencji postanowienia stanowi zaś równowartość kosztów, jakie organ będzie musiał ponieść zlecając sporządzenie oceny stanu technicznego obiektu wraz z inwentaryzacją budowlaną. Poinformował także zobowiązanego, że w przypadku nie dokonania w terminie 7 dni wpłaty na wskazane konto bankowe określonej w postanowieniu kwoty, podlegać ona będzie ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. Zażalenie na to postanowienie wniósł T. K. domagając się jego uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności. Podniósł, że powołane w postanowieniu przepisy k.p.a. nie przewidują ponoszenia kosztów przez stronę w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, a ponadto wykonanie oceny stanu technicznego nie jest kosztem w rozumieniu tych przepisów. Zdaniem wnoszącego zażalenie PINB w J. naruszył też procedurę wynikającą z art. 262 k.p.a. i powołał się na nieobowiązujący już przepis prawa budowlanego. Zaskarżonym postanowieniem Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej ŚWINB) działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 264 w związku z art. 262 § 2 k.p.a. i art. 56 § 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone postanowienie jest zasadne, bowiem zobowiązany notorycznie uchyla się od uregulowania stanu prawnego samowolnie wybudowanego pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. budynku. Nałożone zaskarżonym postanowieniem koszty są związane bezpośrednio z czynnościami postępowania dowodowego, które organ musi wykonać za zobowiązanego w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodności z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. K. wskazał, że postanowienie ŚWINB zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa i nie zgadza się z jego treścią. Uzasadniając skargę podał, że organ odwoławczy uchybił przepisowi art. 107 § 3 w związku z art. 144 k.p.a. nie odnosząc się merytorycznie do prawnych zarzutów i zastrzeżeń podniesionych w zażaleniu. W szczególności pominął zarzuty i niezgodnie z treścią zażalenia pozwolił sobie na własną i do tego błędną ich interpretację. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując merytoryczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Podał, że dopiero po wykonaniu przez skarżącego obowiązku nałożonego postanowieniem PINB w J. z dnia [...] r., organ ten zleci wykonanie oceny technicznej, a następnie wyda decyzję w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Nałożone na inwestora koszty postępowania są zatem bezpośrednio związane z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, które organ I instancji musi wykonać za zobowiązanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżone postanowienie w aspekcie jego zgodności z prawem, jak nakazuje dyspozycja art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jego nieważności. Dodać należy, że kontrolę legalności zaskarżonego aktu Sąd przeprowadził nie będąc związany stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami. W podstawie materialnoprawnej zaskarżonego postanowienia ŚWINB wskazał art. 56 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Poprzez przywołanie tego ostatniego przepisu ŚWINB uzupełnił podstawę prawną, na której zostało oparte postanowienie PINB w J. Ostatnio wymieniony przepis nakazuje w zdaniu drugim stosować do obiektów objętych hipotezą art. 48 obowiązującej ustawy Prawo budowlane przepisy dotychczasowe. Powyższe odesłanie do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, iż w stosunku do budów zakończonych przed dniem wejścia w życie nowego prawa budowlanego skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995 r., zatem nie tylko w przepisie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., ale także w art. 40, art. 42 oraz innych przepisach tej ustawy, w tym przywołanego w podstawie prawnej postanowień PINB i ŚWINB art. 56. Taka reguła dodatkowo wynika z postanowienia art. 107 ust. 1 nowej ustawy, który uchylając przepisy prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że następuje to z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2. Z mocy, zatem wyraźnego przepisu ustawy nadal muszą być stosowane przepisy prawa budowlanego z 1974 r. w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 nowego prawa budowlanego. (por. pogląd prawny zawarty w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r. sygn. akt OPS 3/96 w: ONSA z 1997 r. z. 1 poz. 2). Kontrolowane postanowienie zostało wydane – jak podały organy – w następstwie niewywiązania się przez skarżącego z obowiązków nałożonych wcześniej wydanym postanowieniem PINB zmierzającym do legalizacji samowolnie wybudowanego przez skarżącego budynku gospodarczo-inwentarzowego. To wcześniejsze postanowienie zostało wydane w oparciu o przepis art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym właściwy organ (w tym przypadku organ nadzoru budowlanego) przy wykonywaniu zadań określonych ustawą może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych lub producenta materiałów budowlanych informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego oraz określić termin ich dostarczenia. Analizowany przepis nie wskazuje wprost w jakim trybie organ winien nałożyć wymienione w nim obowiązki, nie powinno jednak ulegać wątpliwości, że dotyczą one prowadzonego postępowania dowodowego, a zatem stosownie do przepisu art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. powinny zostać nałożone w drodze postanowienia (por. w tej kwestii wyroki NSA z 13 grudnia 1985 r. II SA 1943/85 w: ONSA z 1985 r. z. 2, poz. 35 i z 19 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 881/96 w: LEX 43335). Skoro zatem nałożenie na skarżącego obowiązku sporządzenia żądanych przez organ ekspertyz nastąpiło w drodze postanowienia, to obciążenie go kosztami sporządzenia tych ekspertyz nie znajduje oparcia w przepisie art. 264 § 1 k.p.a. We wspomnianym przepisie regulującym sprawę ustalenia kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia, zawarty został bowiem zwrot "jednocześnie z wydaniem decyzji". Sformułowanie to wskazuje jednoznacznie, że przepis art. 264 § 1 k.p.a. należy odnieść do rozliczenia końcowych kosztów postępowania, a zatem nie może znaleźć on zastosowania do mającego charakter wpadkowy postanowienia dowodowego wydanego w toku postępowania. W świetle art. 56 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. koszty wspomnianych wyżej ekspertyz ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Stosownie zaś do przepisu zamieszczonego w ust. 3 tego artykułu w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ekspertyz lub w razie dostarczenia ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą przedmiotem ekspertyzy, właściwy organ może zlecić wykonanie tych ekspertyz na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Zauważyć jednak należy, że komentowany art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. ma charakter ogólny i winien znaleźć zastosowanie w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy. W niniejszej sprawie postanowienie nakładające na inwestora obowiązek złożenia w zakreślonym terminie dokumentów, miało stanowić podstawę legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, to jest wydania decyzji na podstawie art. 40, a następnie art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Niewykonanie w terminie nałożonego w oparciu o art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego oraz inwentaryzacji budowlanej samowolnie zrealizowanych robót nie uprawnia jednak organu do żądania od strony w oparciu o przepis art. 262 § 2 k.p.a. złożenia zaliczki na pokrycie kosztów wykonania tych ekspertyz. W przywołanym przepisie jest mowa bowiem o uzasadnionych przypadkach, kiedy organ może żądać złożenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania. Do takich uzasadnionych przypadków z pewnością nie można jednak zaliczyć prowadzenia wbrew woli inwestora postępowania zmierzającego do doprowadzenia do zgodności z prawem samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. W tym miejscu przywołać też należy pogląd prawny zamieszczony w wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1425/98 (ONSA z 2002 r. z. 2, poz. 71) zawierający wykładnię art. 89 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (aktualnie art. 81c ustawy) odpowiadającego treścią art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z tym poglądem, podzielanym przez Sąd, obowiązek nałożony wymienionym przepisem ma charakter dowodowy, a konsekwencją jego niewykonania nie może być wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Nieprzedłożenie w terminie przez inwestora, właściciela lub zarządcę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego żądanych ekspertyz prowadzić powinno natomiast, po wcześniejszym wykluczeniu sytuacji wymienionych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., do nałożenia na ten podmiot w oparciu o art. 42 ust. 2 obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzja nakładająca taki obowiązek powinna zawierać także pouczenie o konsekwencjach, jakie pociąga za sobą użytkowanie bez pozwolenia takiego obiektu, w tym m.in. możliwość zastosowania art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Przeprowadzone rozważania prowadzić muszą do wniosku, ze skoro przepis art. 264 § 1 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania w kontrolowanym postępowaniu, to tym samym brak było podstaw do zastosowania w tym postępowaniu przepisu art. 264 § 2 k.p.a. stanowiącego, że na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Wobec kategorycznego brzmienia przepisu art. 141 § 1 k.p.a, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa także stanowisko, że na wydane w trybie art. 262 § 2 k.p.a. postanowienie nakładające na stronę obowiązek złożenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania przysługuje zażalenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 396/04 (w: LEX nr 168042). W świetle przeprowadzonej analizy należy wskazać, że postanowienie ŚWINB zostało wydane bez podstawy prawnej. Stosownie do normy zawartej w art. 135 P.p.s.a. Sąd rozstrzygnięciem swoim objął także postanowienie PINB w J. stwierdzając jego wydanie z rażącym naruszeniem art. 262 § 2 k.p.a. w związku z art. 56 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Tym samym stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie PINB objęte zostały hipotezą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co pociąga za sobą obowiązek stwierdzenia przez Sąd ich nieważności. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania oparte zostało na podstawie art. 200 i art. 209 P,p.s.a. SW