II SA/Gl 354/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi K. B. i E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji zjazdu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zarząd Województwa [...] po rozpatrzeniu wniosku K. B. i E. B. odmówił wybudowania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [..]. (ul. [...]) na teren działki nr 1 w ramach zadania pn. "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...]" w miejscowości B.". W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018, poz. 2068 t.j.), dalej w skrócie "ustawa o drogach" w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Przez zjazd należy rozumieć część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze. Organ przytoczył także treść art. 29 ust.1 ustawy o drogach, wskazując, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, po uzyskaniu w drodze administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu bądź jego przebudowę. Według organu, za zjazd wybudowany legalnie może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właściciela, czy użytkownika nieruchomości przyległej do drogi publicznej, ale tylko ten zjazd, który został wykonany przez zarządcę drogi lub za jego zgodą - przy uwzględnieniu zapisów art. 29 ust. 1 ustawy o drogach. Tym samym nie mogą zostać przebudowane przez zarządcę drogi w ramach planowanej przebudowy drogi zjazdy, które stanowiły samowolny obiekt. Taki nielegalny dojazd stanowi wyłącznie miejsce, w którym odbywa się nieformalny przejazd w pasie drogowym do nieruchomości przyległej do drogi i nie może być traktowany jako zjazd w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach, a wskazany w art. 29 ust. 2 tej ustawy obowiązek przebudowy przez zarządcę dotyczy wyłącznie zjazdów istniejących. W uzasadnieniu decyzji wskazano ponadto, że z posiadanego przez zarządcę drogi materiału dowodowego w postaci "videorejestracji pasa drogowego" wynika brak zjazdu w terenie. Ponadto w odpowiedzi na wezwanie organu do przedłożenia dowodów potwierdzających legalność budowy zjazdu strona przedłożyła dokumentację zdjęciową wraz z jej opisem. Organ zwrócił się również do Starostwa Powiatowego o udostępnienie map zasadniczych dostępnych w zasobach archiwalnych obrazujących stan działki nr 2 (stanowiącej pas drogi wojewódzkiej) oraz działki nr 1w latach 1998 - 2016. W odpowiedzi zostały przesłane załączniki mapowe wg. stanu z 2011 r. oraz 2016 r. Jednak według nich na wysokości działki objętej wnioskiem brak jest naniesionego obiektu – zjazdu, co poświadcza ciągłość skarpy nasypu. Ponadto również z archiwalnego opisu liniowego drogi sporządzonego na dzień 16 czerwca 1999 r. oraz z posiadanego przez organ opisu linowego wydruku z licencjonowanego programu do ewidencji dróg - EWIDR 2010 wynika brak zjazdu na teren działki objętej wnioskiem. Brak tego zjazdu spowodował też, że na etapie wstępnego projektu przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...], sporządzonym przez jednostkę projektową, nie zaprojektowano zjazdu na teren działki objętej wnioskiem. Według organu na wysokości działki nr 1 w miejscu wnioskowanego zjazdu występuje jedynie skarpa nasypu umożliwiająca wjazd sprzętem rolniczym na teren tej działki. Jednak nie może być ona uznana za legalnie istniejący zjazd. Jednocześnie w toku postępowania administracyjnego strona nie przedstawiła dowodu na istnienie legalnego zjazdu z w/w drogi. Skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Podnieśli, że skoro działka rolna jest uprawiana, to musi być do niej zjazd, choć może być on niewidoczny z drogi, gdyż jest używany tylko kilkanaście razy w roku. Sporny zjazd istnieje od czasu budowy drogi wojewódzkiej nr 933, która przecięła działki gospodarstwa, zmuszając do zjazdu z obu stron drogi celem uprawy odciętego kawałka pola. Brak zjazdu po przebudowie uniemożliwi całkowicie dojazd do działki nr 1 ze względu na znaczną różnicę poziomów. Skarżący zarzucili również, że w trakcie przeglądania akt sprawy nie okazano im materiału wideo, a ponadto organ nie przeprowadził kolejnej wizji lokalnej ani nie wysłuchał świadków. Odwołanie jednak nie przyniosło zamierzonego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że według ustaleń poczynionych przez organ I instancji brak jest stanu faktycznego, który dałby podstawę do zastosowania przepisu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach w przedmiotowej sprawie. Budowa lub przebudowa zjazdów - w przypadku budowy lub przebudowy drogi - jest bowiem obowiązkiem zarządcy drogi w sytuacji, gdy dotyczy to zjazdów dotychczas istniejących. Natomiast odwołujący się nie przedstawili żadnego dowodu potwierdzającego, że zjazd do ich działki istnieje legalnie. Kolegium zaakcentowało przy tym, że zarządca drogi nie ma obowiązku, ani też uprawnienia do budowania nowych zjazdów. Obowiązek zarządcy drogi dotyczy wyłącznie zjazdów istniejących. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest natomiast stanowisko, że za zjazdy istniejące uznane mogą być wyłącznie zjazdy istniejące legalnie. Za zjazd w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach może być uznany tylko ten zjazd, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą legalnie. Samo wykorzystanie naturalnego ukształtowania terenu występującego w obszarze pasa drogowego i brak przeszkód do dojeżdżania do nieruchomości z drogi publicznej nie może być uznane za legalnie istniejący zjazd, którego lokalizacja została uzgodniona z zarządcą drogi. Z faktu, na który odwołujący się powołują, że skoro działka rolna jest uprawiana, to musi być do niej zjazd, nie można domniemywać, że istniał legalnie urządzony zjazd. Kolegium w ramach podsumowania stwierdziło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza istnienia zjazdu na przedmiotową działkę, a brak zjazdu istniejącego zgodnie z prawem powoduje brak podstawy do zastosowania art. 29 ust.2 ustawy o drogach. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili, że nie zostali poinformowani o terminie pierwszych oględzin pasa drogi, zarejestrowanych na materiale wideo przez organ I instancji. Ponadto skarżący domagają się powołania na świadka L. K., celem potwierdzenia słów ze spotkania w dniu [...] r. W celu przybliżenia stanowiska skarżących w sprawie do skargi załączyli oni odwołanie od decyzji. Ponadto wyjaśnili, że ze względu na Drugą Wojnę Światową brak jest pełnej dokumentacji inwestycji pierwotnej budowy drogi [...], która ich działkę podzieliła na dwie działki nr: 1 i 3 i wnoszą o przeprowadzenie na tę okoliczność dowodu z przesłuchania świadków. Skarżący zaakcentowali także, że pomiędzy poprzednią, korzystną dla nich decyzją Kolegium, a obecnie zaskarżoną decyzją organ I instancji nie podjął żadnych działań w celu ustalenia prawdy obiektywnej zgodnej ze stanem rzeczywistym; ponadto przeciągał postępowanie, zwłaszcza, że prace budowlane przy [...] w okolicy działki skarżących już częściowo ruszyły. Ponadto skarżący podnieśli, że nie rozumieją podjęcia przez Kolegium dwóch skrajnie różnych decyzji pomimo braku ku temu nowych przesłanek. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. skarżąca podkreśliła ponownie, że sporny zjazd jest zjazdem istniejącym i powinien być odtworzony na zasadach określonych w przepisach. Poinformowała także, że nie udało się wyszukać map z okresu przedwojennego, na których ten zjazd byłby widoczny. Wyjaśniła ponadto, że od strony, od której znajduje się przedmiotowy zjazd działka jest usytuowana na poziomie drogi, gdzie działki są poniżej poziomu drogi, są zjazdy wymuszone różnicą poziomów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, ocena legalności decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium jej podstawę materialnoprawną stanowił art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o z dnia 12 października 1994 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 479 t.j.), dalej zwanej w skrócie jak dotychczas "ustawą o drogach". Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, który z kolei stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W kontekście przytoczonego przepisu zaakcentować należy, że sprawa niewykonania przez zarządcę drogi obowiązku wybudowania (odtworzenia, przywrócenia) zjazdu, do wybudowania którego – w przypadku budowy lub przebudowy drogi - organ zobowiązany jest ustawowo przepisem art. 29 ust. 2 ustawy o drogach jest sprawą administracyjną w myśl art. 1 pkt 1 k.p.a. Wnioskodawca posiada bowiem zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny oparty na przepisach prawa administracyjnego, w szczególności art. 29 ust. 2 ustawy. Obowiązkiem organu jest budowa lub przebudowa (odbudowa) zjazdów dotychczas istniejących w przypadku budowy lub przebudowy drogi. Wykonanie tego obowiązku nie wymaga wydania decyzji, gdyż jest czynnością materialno – techniczną organu – zarządcy drogi. Natomiast odmowa wykonania takiego zjazdu (z art. 29 ust. 2 ustawy) może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji, do wydania której zobowiązuje konstrukcja całego przepisu art. 29 tej ustawy (zob. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Krakowie z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 340/11, Warszawie z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. VIII SA/Wa 194/16, z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. VII SAB/Wa 6/17). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy zasadnie odmówiono skarżącym wykonania wnioskowanego przez nich zjazdu z drogi wojewódzkiej na stanowiącą ich własność działkę. Wniosek w tej sprawie skarżący złożyli w dniu 10 lipca 2017 r. (karta nr 1 akt administracyjnych organu I instancji). Dla rozstrzygnięcia powyższego sporu kluczowe znaczenie ma to, że w obowiązującym stanie prawnym, wyznaczonym przede wszystkim treścią powołanego powyżej art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach zarządca drogi nie ma obowiązku, ani też uprawnienia do budowania nowych zjazdów. Obowiązek zarządcy drogi dotyczy wyłącznie zjazdów istniejących. Pod pojęciem zjazdów istniejących, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sadów administracyjnych stanowiskiem, rozumieć należy wyłącznie zjazdy istniejące legalnie tj. takie, które zostały już wykonane przez zarząd drogi lub zostały wykonane za jego zgodą (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 438/98). W związku z tym w realiach rozpoznawanej sprawy nie wystarczało wyłącznie wykazanie, że fizycznie istnieje zjazd, którym skarżący mogą z drogi wojewódzkiej dostać się na teren swojej działki, lecz że zjazd taki został urządzony w legalny sposób. Zdaniem Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, że sporny zjazd ma charakter legalny. W szczególności brak jakiegokolwiek dowodu na to, że zjazd ten został urządzony bądź przez zarządcę drogi bądź za jego wyraźną zgodą. W ocenie Sądu dowodem na legalność zjazdu byłoby w szczególności jego zaznaczenie na mapach znajdujących się zasobach geodezyjnych. Zasadnie więc organ w ramach prowadzonego postępowania dowodowego zbadał treść dostępnych w tym zakresie map, jednak nie stwierdzono na nich obecności zjazdu. Ponadto zjazdu tego nie odnotowano w posiadanej przez zarządcę drogi dokumentacji dotyczącej drogi wojewódzkiej DW [...]. Badając kwestie legalności spornego zjazdu w sprawie wyczerpane zostały dostępne środki dowodowe. W kontekście zarzutów skargi zaakcentować należy, że do wykazania legalności zjazdu, a w konsekwencji do wykazania w ten sposób obowiązku zarządcy drogi dotyczącego wykonania tego zjazdu, rozstrzygającego znaczenia nie można było przypisywać wyłącznie fizycznemu istnieniu zjazdu. Nie wystarczyło więc wyłącznie wykazać, w jaki sposób skarżący dostają się z drogi DW nr [...] na teren działki nr 1 . Należy zauważyć, że samo wykorzystanie naturalnych właściwości terenu i sprzyjających warunków sytuacyjno – wysokościowych występujących w obszarze pasa drogowego (w szczególności istnienie wskazywanej przez skarżących skarpy), do dojeżdżania na nieruchomość z drogi publicznej nie może być uznane za legalnie istniejący zjazd, którego lokalizacja została ustalona z zarządcą drogi. Brak też podstaw prawnych do domniemania, że skoro skarżący przez wiele lat dostają się z drogi na teren swojej działki, to istnieje legalny zjazd na tę działkę. Tymczasem cała inicjatywa dowodowa skarżących ukierunkowana była na wykazanie, że zjazd, choć nie jest do końca widoczny (choćby z powodu zarastania), to jednak fizycznie istnieje i jest przez nich wykorzystywany. Przedstawione w tym zakresie dowody już z samej zasady nie mogły dawać podstaw do tego, aby uwzględnić wniosek skarżących wybudowanie zjazdu przez zarządcę drogi. Stąd chybione są zarzuty skarżących sprowadzające się do tego, że organy zaniechały ustalenia, w jaki sposób dostają się oni z drogi na teren swojej działki. Prowadzenie dalszego postępowania dowodowego w tym zakresie, w tym dokonywanie kolejnych oględzin i poszukiwanie w terenie dowodów na fizyczne istnienie zjazdu, czy powoływanie kolejnych świadków, nie wniosłoby niczego nowego do sprawy. Udowodnienie, w jaki sposób skarżący dostają się na teren swojej działki nie oznaczałoby bowiem jeszcze dowodu na legalność zjazdu, a przez to nie mogłoby w żaden sposób wpłynąć na treść zapadłego w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia. Z tych samym względów nie mogły odnieść skutku zarzuty podniesione w odwołaniu, a przywołane po raz kolejny w skardze poprzez załączenie do niej kopii wniesionego poprzednio odwołania, w tym dotyczące w szczególności braku możliwości zapoznania z materiałem video sporządzonym przez organ I instancji. Jednocześnie ze względu na treść wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze wyjaśnić należy, że sprawując kontrolę zaskarżonej decyzji Sąd administracyjny nie może przeprowadzać nowych dowodów, w tym w szczególności przesłuchiwać świadków i co do zasady opiera się wyłącznie na materiale dowodowym zebranym w toku postępowania. Istota kontroli sądowoadministracyjnej sprowadza się bowiem do oceny, czy prowadząc postępowanie dowodowe organy administracji przestrzegały obowiązujących w tym zakresie reguł procedury administracyjnej. Zaakcentować także należy, że obowiązek poszukiwania dowodów, czyli dowodzenia ciąży nie tylko na organie administracji, obarcza on także stronę, która zresztą z reguły, w swym dobrze rozumianym interesie, powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Strona jest równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów. Wprawdzie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, nie oznacza to jednak, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, że nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Skoro zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził legalnego istnienia zjazdu na przedmiotową działkę, to brak było podstaw do zastosowania art. 29 ust. 2 ustawy o drogach. Tym samym odmowa wykonania zjazdu na koszt zarządcy drogi jest uzasadniona. W podsumowaniu dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że przeprowadzona przez Sąd, na skutek wniesionej skargi, kontrola zaskarżonej decyzji Kolegium utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wykazała, iż odpowiada ona wymogom prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach. W sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ustawy o drogach w sposób mający wpływ na wynik sprawy, jak również wskazanych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 107 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, organy obu instancji, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., podjęły wszelkie kroki potrzebna do dokładnego wyjaśnienia tych elementów stanu faktycznego sprawy, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia o zasadności wniosku skarżących dotyczącego wybudowania na koszt zarządcy drogi zjazdu publicznego na teren działki skarżących Z powyższych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.