II SA/Gl 358/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi F. J. (J.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 3281 (trzy tysiące dwieście osiemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 – 4 oraz art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), Prezydent Miasta G. ustalił dla F. J. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości działek nr "1", "2", "3" i "4", obręb [...], na skutek uchwalenia planu miejscowego i ich zbycia w dniu [...]r. przed upływem 5 lat od wejścia w życie tego planu. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu [...]r. uchwałą nr [...] Rada Miejska w G. uchwaliła dla przedmiotowego terenu plan miejscowy, opublikowany w Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 16 września 2010 r. Nr 188, poz. 2909, który wszedł w życie w dniu 17 października 2010 r., przeznaczający przedmiotowe działki, które uległy dalszemu podziałowi już po wejściu planu, na tereny usług różnych - nowe. Natomiast plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił ważność z dniem 1 stycznia 2004 r. (uchwała nr V/71/94 z dnia 1 grudnia 1994 r., opubl. w Dz. Urzęd. Woj. Kat. z dnia 16 grudnia 1994 r. Nr 15, poz. 161), przeznaczał nieruchomość częściowo pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną i strefę miasta - ogrodu oraz tereny kolei, lotnisk, komunikacji. W przypadku strefy miasta - ogrodu, możliwe było lokowanie usług, lecz wyłącznie handlu i rzemiosła nieuciążliwego oraz przedszkoli, żłobków i obiektów kultu i kultury. W okresie braku planu, przedmiotowe działki nie były też objęte ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Stanowiły one teren, przydatny potencjalnie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Na nieruchomości nie była prowadzona zarejestrowana działalność gospodarcza. Powołując się na treść operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego K. Z. oraz jego wyjaśnienia do zgłoszonych przez stronę uwag, który to operat uznano za sporządzony prawidłowo, organ I instancji stwierdził, że wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, ustalonego w planie uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., jest większa niż wartość wg faktycznego sposobu użytkowania. Stąd też wzrost wartości zbytej nieruchomości stanowi różnicę między wartością wg planu z 1994 r. a wartością wynikającą z przeznaczenia terenu wg aktualnie obowiązującego planu. Nadto, organ I instancji przywołał dane, wynikające z operatu szacunkowego oraz omówił sposób wyliczenia opłaty wg stawki 30 %, określonej w planie miejscowym, stwierdzając istnienie przesłanek ustawowych z uwagi na zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu, umożliwiającego na tym terenie realizowanie szerszego zakresu usług, jak również zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej oraz zwiększenie intensywności zabudowy. W odwołaniu od decyzji F. J. zanegował prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wyliczenia wartości nieruchomości, wskazując że: 1) wyciąg z operatu nie zawiera celu wyceny oraz czytelnego i jednoznacznego opisu nieruchomości w zakresie uzbrojenia działek oraz ich powierzchni, 2) rzeczoznawca majątkowy nie ustosunkował się do uwag w zakresie wpływających na wartość rynkową nieruchomości, dokonując wyceny niezgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w celu zaniżenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego, 3) rzeczoznawca nie ustosunkował się do uwag w zakresie analizy rynku lokalnego gruntów na terenie zabudowy usługowej oraz mieszkaniowej, a także gruntów nie objętych planem, zaś do porównania przyjęto transakcje, które nie spełniają kryterium podobieństwa w zakresie powierzchni (działki zbyt duże lub zbyt małe), 4) w opisie cech rynkowych wycenianej nieruchomości nie przedstawiono ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych w zakresie cechy: "obszar" i "uzbrojenie", zaś obliczenie zakresu współczynników nie jest opisem cechy, 5) nieprawidłowo określono wartość współczynników korygujących cenę średnią dla działek nr "5" i "6". Odwołujący się podniósł też, że rzeczoznawca majątkowy, ani organ I instancji, nie odnieśli się do jego uwag do operatu szacunkowego, zawartych w pismach z dnia [...]r. i [...]r. Jednocześnie z odwołaniem od decyzji, F. J. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, domagał się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności z powodu nieustosunkowania się do jego uwag do operatu szacunkowego. Następnie pismem z dnia [...]r. F. J. zwrócił się do Kolegium o skierowanie operatu szacunkowego do komisji opiniującej przy [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji, orzekło o utrzymaniu jej w mocy. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie wobec złożenia dwóch różnych środków, należało rozpoznać odwołanie od decyzji, pozostawiając bez rozpoznania wniosek o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Kolegium, operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia wysokości jednorazowej opłaty planistycznej, zawiera określenie wyboru podejścia, techniki i metody szacowania, zastosowanej procedury wyceny, a także spełnia inne wymogi formalne i nie zawiera omyłek, mających wpływ na treść dokonanych ustaleń. Operat ten stanowi zaś jedyny środek dowodowy w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej. Odnosząc się zaś do zarzutów co do operatu szacunkowego, Kolegium przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, uznało że obowiązkiem organu jest przekazanie tych zarzutów rzeczoznawcy, który winien się do nich ustosunkować, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Odwołujący się nie przedłożył też przeciwdowodu z innego operatu, dotyczącego tej samej nieruchomości, ani nie skorzystał z prawa skierowania operatu celem uzyskania opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Tymczasem zdaniem Kolegium, ciężar dowodowy przeprowadzenia takiego dowodu obciąża stronę. Co więcej, operat szacunkowy wbrew twierdzeniom odwołującego się, zawiera określenie celu jego sporządzenia i opis cech w postaci obszaru i uzbrojenia (str. 19-23 operatu). Stąd też odwołania nie uwzględniono, bowiem w ocenie Kolegium decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. W skardze do sądu administracyjnego F. J. zarzucił naruszenie art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez błędne oparcie się na nierzetelnym operacie szacunkowym, bezkrytycznie przyjętym przez organy administracji bez ustosunkowania się do wszystkich jego zarzutów i dowolnym przyjęciu sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości jako nie mającego charakteru usługowego, a także brak pouczenia o możliwości wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem zweryfikowania poprawności wydanych w sprawie operatów. Na tej podstawie skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący ponowił zarzuty co do operatu szacunkowego, zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz dodatkowo podniósł, że w operacie nie podano informacji, na podstawie jakich dokumentów ustalono stan nieruchomości na dzień [...]r. jako datę wejścia w życie planu, zaś zdaniem skarżącego grunt był wówczas zabudowany obiektem usługowym i taki też był jego faktyczny sposób użytkowania. W związku z tym nie nastąpił wzrost wartości działki nr "7" zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy. Nadto, działka ta była zabudowana, a do porównań przyjęto grunty niezabudowane. Zdaniem skarżącego, nie dokonano też prawidłowej analizy rynku nieruchomości gruntowych na terenach komunikacji, przyjmując błędnie, że na rynku lokalnym nie zanotowano transakcji podobnych do sprzedaży nieruchomości drogowych. Skarżący wskazał także na brak kontroli operatu pod względem formalnym i merytorycznym oraz obowiązek organu gminy wykazania przesłanek do określenia opłaty. Wreszcie, podał, że wystąpił w dniu [...]r. o dokonanie oceny operatu szacunkowego w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W kolejnym piśmie z dnia [...]r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dołączonej oceny Komisji Opiniującej przy [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...]r. dla wykazania wadliwości operatów szacunkowych, będących podstawą wydania decyzji, wyłączającej możliwość ich wykorzystania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Decyzje organów obydwu instancji zapadły bowiem z naruszeniem prawa materialnego oraz reguł procedury administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest poza sporem, że skarżący zbył przedmiotowe działki przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego z 2010 r., przywołanego przez organy obydwu instancji. Do daty wejścia w życie tego planu, na przedmiotowym terenie brak było obowiązującego planu, gdyż uchwała z 1994 r. utraciła ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Zatem dla rozstrzygnięcia sprawy istotne było ustalenie i porównanie wartości zbytych działek, których przeznaczenie w poprzednim planie nie było jednorodne wg przeznaczenia w planie miejscowym z 1994 r., wg faktycznego sposobu wykorzystania w okresie "bezplanowym" oraz wg przeznaczenia w obecnie obowiązującym planie. Ustalenie opłaty planistycznej w niniejszej sprawie nastąpiło na podstawie art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu, wyżej powołanej, przy założeniu, że wartość nieruchomości wg przeznaczenia z planu z 1994 r. jest większa niż jej wartość określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania w okresie braku planu miejscowego. Spór dotyczy zaś określenia faktycznego sposobu wykorzystywania działki nr "7", zabudowanej budynkiem, stanowiącym wg skarżącego obiekt usługowy (była stolarnia) oraz prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych. Zdaniem sądu administracyjnego, dla określenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w rozumieniu art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy, nie ma znaczenia potencjalna możliwość zabudowy w nawiązaniu do zabudowy istniejącej w sąsiedztwie, jak to przyjęły organy administracji (vide: wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1146/13, Gazeta Prawnicza 2015/19/7). Taki mechanizm dotyczy jedynie decyzji o warunkach zabudowy, której wymogiem jest m. in. kontynuacja funkcji i zabudowy. Tymczasem jest poza sporem, że dla przedmiotowej działki nie została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy. Zatem dla rozstrzygnięcia sprawy istotny jest sposób użytkowania tej działki, O ile zaś działka, na której znajduje się budynek, nie była w okresie braku planu w ogóle wykorzystywana, dla określenia jej wartości na użytek opłaty planistycznej miarodajne winny być zapisy w ewidencji gruntów i budynków. Podobny mechanizm winien znaleźć zastosowanie w przypadku pozostałych działek, które nie były w ogóle zabudowane. Natomiast gdy idzie o kryterium podobieństwa w zakresie powierzchni działki, miarodajny jest stan z daty wejścia w życie obecnie obowiązującego planu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 857/14, ZNSA 2015/1/180-184). Wszak z mocy art. 36 ust. 4 ustawy, jednorazowa opłata ustalona w planie miejscowym jest wynikiem wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia tego planu, a nie - późniejszego podziału nieruchomości, który skutkować może ustaleniem opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 782). Tymczasem w niniejszej sprawie podział nieruchomości nastąpił już po wejściu w życie planu miejscowego, zaś rzeczoznawca majątkowy objął analizą rynek nieruchomości o dużej rozpiętości, gdy idzie o powierzchnię działek. Dobór nieruchomości nie spełnia więc kryterium podobieństwa. Nadto, w przypadku gdy nieruchomość ma różne przeznaczenie co do poszczególnych działek, co dotyczy niniejszej sprawy w przypadku planu z 1994 r., ustalenie jej wartości winno nastąpić przy uwzględnieniu powierzchni części nieruchomości i odpowiadającej jej ustaleniom planu miejscowego. Wymogu tego nie spełnia zaś sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy. Zasadnie też zarzucił skarżący naruszenie art. 7, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa - poprzez uchylenie się przez organy obydwu instancji od oceny sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego operatów szacunkowych i przerzucenie na niego obowiązku podważenia jego mocy dowodowej. Fakt, że w postępowaniu o ustalenie opłaty jednorazowej obligatoryjne jest ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o taki operat, nie zwalnia bowiem organów od zbadania jego wymogów formalnych i merytorycznej zawartości, zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Taki pogląd co do zakresu obowiązków organów administracji wynika również z orzecznictwa sądowego (vide: m. in. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 829/12, LEX nr 1408564 oraz z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2342/12, LEX nr 1480869). Zatem organy administracji zobligowane są do zbadania merytorycznej zawartości operatu pod kątem ustalenia prawidłowości wyboru przez rzeczoznawcę metody szacowania, dysponowania przez rzeczoznawcę prawidłowymi danymi dotyczącymi szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Nadto operat szacunkowy winien odzwierciedlać sposób dokonania wyceny nieruchomości, a więc umożliwiać jego weryfikację przez organ administracji (§§ 55 i 56 cyt. rozp.). Z kolei obowiązkiem organów jest należyte uzasadnienie rozstrzygnięcia, a więc przedstawienie procesu myślowego, w którym dokonano zbadania prawidłowości i rzetelności opracowania operatu szacunkowego (art. 107 § 3 kpa). Organ administracji nie jest jedynie władny do oceny operatu zakresie, wymagającym wiedzy specjalistycznej. W niniejszej sprawie organ I instancji ograniczył się zaś do ogólnego stwierdzenia o prawidłowości sporządzenia wyceny rzeczoznawcy majątkowego, zaś Kolegium błędnie uznało, że podważenie operatu obciąża stronę, która winna złożyć operat sporządzony na własne zalecenie, bądź zwrócić się do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny operatu w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem skarżący już w odwołaniu od decyzji domagał się przeprowadzenia takiej oceny przez organ odwoławczy. Stąd też należało stronie umożliwić skorzystanie z tego trybu przed wydaniem zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogiem z art. 9 kpa. W toku rozprawy sądowej skarżący wykazał zaś w oparciu o przedłożone oceny [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...]r., z których dowód przeprowadzono w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), że operaty szacunkowe rzeczoznawcy majątkowego, stanowiące podstawę ustalenia przez organy administracji wartości zbytych działek, zostały sporządzone z naruszeniem art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami cyt. wyżej rozp., a zatem z mocy art. 157 ust. 1a tej ustawy, utraciły one charakter opinii o wartości nieruchomości, niezależnie od faktu upływu 12 miesięcy od daty jego opracowania (art. 156 ust. 1 i 3 ustawy). Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych stwierdziło bowiem, że w przypadku działek nr "1" i "2" (przed podziałem), do wyceny podejściem porównawczym przyjęto transakcje nieruchomościami nie spełniającymi warunku podobieństwa, zwłaszcza w zakresie ich powierzchni, braku określenia, jakie części powierzchni działki "1", są położone na terenach o odmiennym przeznaczeniu, brak podstaw do określenia faktycznego użytkowania działek jako hipotecznego oraz brak uzasadnienia przyjęcia metody porównania parami dla wyceny działki "1", zwłaszcza że przyjęte nieruchomości transakcyjne nie odpowiadają kryterium podobieństwa. W zakresie wyceny działek nr "7" i "8" (przed podziałem), Stowarzyszenie dopatrzyło się wadliwości, polegających na przyjęciu transakcji nie spełniających warunku podobieństwa dla cechy "obszar", jak i pozostałych cech (poniżej 50 %), brak określenia powierzchni działek na poszczególnym terenie planu, bezpodstawne określenie dla faktycznego sposobu użytkowania terenu jako mieszkaniowo-usługowego, brak podania założeń i wzorców dla obliczenia wartości korygujących dla cechy "obszar", a w części błędne wyliczenie współczynnika korygującego dla tej cechy. Zdaniem składu orzekającego, powyższe opinie Stowarzyszenia jako należycie i wnikliwie uzasadnione należy zaś w pełni podzielić. Z tych względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyżej powołanej. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 864 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata, liczone od wartości przedmiotu sporu w kwocie 2.400 zł (wg minimalnej stawki) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie w kwocie 3.281 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem zlecić sporządzenie operatu szacunkowego zbytej nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu celem ustalenia jej wartości zgodnie z powyższymi wskazaniami, a przede wszystkim niezbędne jest ustalenie faktycznego sposobu jej wykorzystywania poszczególnych działek w okresie "bezplanowym" oraz określenie przeznaczenia części nieruchomości wg zapisów planu z 1994 r. oraz z 2010 r. i właściwy dobór nieruchomości podobnych - przy uwzględnieniu powierzchni działek wg stanu z dnia 17 października 2010 r., a także wybór właściwej metody szacowania. Sporządzony operat szacunkowy podlegać też winien ocenie przez organ administracji pod kątem spełnienia wymogów formalnych i merytorycznej zawartości co do spełnienia wymogów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozp. z 2004 r. Dopiero na tej podstawie możliwe będzie stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki ustawowe do ustalenia opłaty jednorazowej oraz prawidłowego określenia jej wysokości. sw