II SA/Gl 360/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 19 grudnia 2024 r. nr WINB-WOA.7721.381.2024.KC w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę. Rozstrzygana sprawa dotyczy zgodności z prawem użytkowania budynku położonego w R. ul. [...]. Zostało ono wszczęte na wniosek Burmistrza Miasta R. z dnia 16 sierpnia 2021 r. Do wniosku załączono informację z rejestru gruntów, według stanu na dzień 17 sierpnia 2021 r. dla działki nr [...] w R., zgodnie z którą właścicielem nieruchomości jest Towarzystwo [...] z siedzibą w W. (dalej: Towarzystwo). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. dnia 15 września 2021 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości. W ich trakcie ustalono, że budynek ma dwie kondygnacje nadziemne. W poziomie parteru w dacie kontroli przebywało 9 bezdomnych osób, skierowanych do schroniska na podstawie decyzji MOPS. Właściciel nieruchomości w dniu 17 lipca 2017 r. dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania jednej kondygnacji budynku na schronisko dla bezdomnych mężczyzn - według wyjaśnień właściciela przedmiotem zgłoszenia jest parter budynku. Na piętrze budynku znajdują się klatka schodowa, biuro, 3 pokoje, łazienka oraz magazyn. Według złożonych wyjaśnień właściciela - pomieszczenia II kondygnacji budynku są wynajmowane na czas oznaczony. Nie przedstawiono dokumentów związanych ze zmianą sposobu użytkowania tej kondygnacji. W piwnicy znajduje się kuchnia z jadalnią dla potrzeb schroniska. Pierwotnie obiekt stanowił budynek mieszkalny jednorodzinny. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną pomieszczeń w budynku oraz fotokopię umowy najmu II kondygnacji przedmiotowego budynku zawartą w dniu 17 lutego 2021 r. W ramach postępowania organ pozyskał również: - zgłoszenie z dnia 17 lipca 2017 r. dot. zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z przeznaczeniem jednej kondygnacji na schronisko dla bezdomnych mężczyzn. Na zgłoszeniu zawarto adnotację: "brak sprzeciwu" z datą 28 lipca 2017 r., - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - zaświadczenie Burmistrza Miasta R. z dnia 19 maja 2017 r., znak: [...], w którym zaświadczono, że "planowana zmiana sposobu użytkowania, obejmująca 40% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w R. przy ul. [...], na działce nr [...] na schronisko dla bezdomnych, jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. obejmującego obszar oznaczony symbolem MP/1", - wydruk z KRS Rejestru Stowarzyszeń, według stanu na dzień 14 lipca 2017 r., - kopię pisma PINB w W. z dnia 23 stycznia 2017 r., znak: [...], w którym wskazano, że podczas kontroli budynku w dniu 14 marca 2016 r. "nie stwierdzono by doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu na noclegownię", - kopię decyzję Starosty [...] z dnia 13 lutego 2017 r., znak: [...], którą wniesiono sprzeciw wobec zamiaru wykonania zmiany sposobu użytkowania I kondygnacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na schronisko dla bezdomnych mężczyzn, na parceli nr [...], zlokalizowanej w R. przy ul. [...], - dokument pt. "zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny - schronisko dla osób bezdomnych" opracowany w czerwcu 2017 r. Do akt sprawy dołączono wydruk uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. obejmującego obszar oznaczony symbolem MP/1. Zawiadomieniem z dnia 13 października 2021 r. PINB poinformował Towarzystwo o wszczęciu postępowania sprawie. Postanowieniem nr [...] z dnia 9 listopada 2021 r., znak: [...] organ nakazał Towarzystwu wstrzymanie użytkowania pomieszczeń I piętra oraz piwnicy jako pomieszczeń noclegowych oraz zaplecza kuchennego dla schroniska dla bezdomnych mężczyzn w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w R. przy ul. [...], oraz nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r., dokumentów legalizacyjnych. Następnie decyzją nr [...] z dnia 8 lipca 2022 r" znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Towarzystwu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego zlokalizowanego w R. przy ul. [...] na działce nr [...], tj. pomieszczeń 1 piętra jako pokoi mieszkalnych oraz piwnicy jako pomieszczeń techniczno - gospodarczych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że nie przedłożono dokumentów wskazanych w postanowieniu nr [...] z dnia 9 listopada 2021 r., wobec czego wydanie decyzji na podstawie art. 71 a ust. 4 Pr. bud. jest konieczne i uzasadnione. Odwołanie od tej decyzji złożyło Towarzystwo. W odwołaniu zaskarżono również prawidłowość postanowienia PINB nr [...] z dnia 9 listopada 2021 r. Zarzucono naruszenie art. 3 pkt 2a w zw. z art. 71 i nast. Pr. bud. oraz art. 7 - 10 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a., art. 77 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, że organ I instancji błędnie przyjął, że wyłączone z użytkowania pomieszczenia są pomieszczeniami schroniska dla bezdomnych mężczyzn. Pomieszczenia te są wynajmowane na cele mieszkaniowe, a najemcy nie są osobami bezdomnymi. Decyzją z dnia 30 marca 2023 r. [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchyli zaskarżoną decyzję i w części postanowienie PINB nr [...] z dnia 9 listopada 2021 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na konieczność: - przeprowadzenia ponownych oględzin budynku, celem sprawdzenia obecnego sposobu użytkowania pomieszczeń piętra i piwnicy, - zapoznania się i dołączenia do akt postępowania projektu budowlanego lub dokumentów związanych ze skutecznie dokonanymi wcześniej zgłoszeniami zmiany sposobu użytkowania, - porównania ustalonego sposobu użytkowania z ostatnim określonym legalnym sposobem użytkowania, mając na uwadze treść art. 71 ust. 1 pkt 2. Pr. bud., tj. biorąc pod uwagę czy zmiana sposobu użytkowania poszczególnych pomieszczeń wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, pracy, higieniczno-sanitarnych lub w zakresie ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Dopiero wówczas organ I instancji, stosownie do poczynionych ustaleń, może wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 105 k.p.a. o umorzeniu postępowania w przypadku ustalenia, że mimo zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, zmiany te pozostają bez wpływu na okoliczności określone wart. 71 ust. 1 pkt 2. Pr. bud. Jeśli zaś przeprowadzone przez organ czynności doprowadzą do wniosku, iż zaistniałe zmiany powodują modyfikację warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, pracy, higieniczno-sanitarnych lub w zakresie ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a tym samym z uwagi na niedokonanie zgłoszenia w tym zakresie, przeprowadzi stosowne postępowanie w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, określone wart. 71a Pr. bud. W tym przypadku ŚWINB wskazał na konieczność wykazania przez organ pierwszej instancji w jaki konkretnie sposób zmieniły się wymogi, o których mowa powyżej, mając przy tym na uwadze w szczególności warunki dotyczące bezpieczeństwa, stawiane pomieszczeniom o określonych funkcjach, zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Po podjęciu postępowania przez organ I instancji dnia 16 maja 2023 r. organ powiatowy przeprowadził oględziny, podczas których ustalono, że "Wg oświadczenia, w czasie zakupu, budynek pełnił funkcję budynku jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi, dostępnymi z klatki schodowej. Obiekt został zakupiony w 2015 r. Lokale nie były wydzielone prawnie. W chwili obecnej na piętrze obiektu znajdują się trzy pokoje, w każdym z nich znajdują się trzy łóżka piętrowe oraz magazyn, sanitariat, biuro Towarzystwa, klatka schodowa i korytarz. Na piętrze przebywa obecnie 9 osób (po 3 na każdy pokój) - wg zawartych umów najmu. W piwnicy znajduje się pom. spotkań, kotłownia, kuchnia, korytarz, pralnia wraz ze składzikiem gospodarczym, i klatka schodowa. Wg oświadczenia, kuchnia w piwnicy, jest nieczynna a mieszkańcy korzystają kuchni znajdującej się na parterze. Otrzymują również catering oraz żywność ze sklepu (z otrzymanych darów). Parter użytkowany zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 17.07.2017 r. ([...]) - schronisko dla bezdomnych osób. Wykonano zdjęcia pomieszczeń i szkic. Na tym protokół zakończono i podpisano". Do protokołu załączono zdjęcia aktu notarialnego Repertorium [...] numer [...] dnia 22 grudnia 2015 r. Z ww. dokumentu wynika, iż budynek położony w R. przy ul. [...], w dniu zakupu, był budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym". Okoliczność ta została potwierdzona treścią pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 23 października 2023 r. nr [...] nakazał Towarzystwu wstrzymanie użytkowania pomieszczeń I piętra jako pomieszczeń noclegowych dla schroniska dla bezdomnych mężczyzn w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w R. przy ul. [...], oraz nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 marca 2024 r. dokumentów legalizacyjnych. Brak realizacji wyżej wskazanego zobowiązania spowodował wydanie, dnia 9 kwietnia 2024 decyzji nr [...], w której organ nakazał Towarzystwu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego zlokalizowanego w R. przy ul. [...] na działce nr [...], tj. pomieszczeń I piętra jako pokoi mieszkalnych budynku jednorodzinnego. W uzasadnieniu organ powiatowy wskazał, iż nie przedłożono dokumentów wskazanych w postanowieniu nr [...] z dnia 23 października 2023 r., znak: [...], wobec czego wydanie decyzji na podstawie art. 71 a ust. 4 Pr. bud. jest konieczne i uzasadnione. Na skutek odwołania adresata decyzji sprawę rozpatrywał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, który 17 czerwca 2024 r. wydał decyzję, nr: [...], która uchylił w całości postanowienie PINB nr [...] z dnia 23 października 2023 r., a także uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, organ powiatowy doszedł do prawidłowego wniosku, że pierwotnie I piętro spornego budynku użytkowane było zgodnie z jego przeznaczeniem, tj. jako piętro budynku mieszkalnego jednorodzinnego, obecnie zaś piętro to zostało zaadaptowane przez właścicieli na potrzeby budynku zamieszkania zbiorowego. Świadczą o tym chociażby znajdujące się w każdym z trzech pokoi trzy łóżka piętrowe, a także znajdujące się w tych pokojach przedmioty użytku codziennego należące do lokatorów, jak np. instrumenty muzyczne, zdjęcia na ścianach, ubrania, kosmetyki. Powyższe potwierdzają także zawarte przez Towarzystwo umowy najmu I piętra budynku. Zwrócił jednak uwagę, iż wyłączenie przez PINB z postępowania kwestii dotyczącej zmiany sposobu użytkowania poziomu piwnic jawi się jako przedwczesne. Po kolejnym podjęciu postępowania organ powiatowy przeprowadził dnia 24 lipca 2024 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których ustalono, że "w stosunku do stanu z dnia 15.05.2023 r. gdzie dokonano ostatnich oględzin budynku, w zakresie poziomu piwnic funkcja pomieszczeń uległa zmianie i przedstawia się następująco: klatka schodowa, pralnia ze składzikiem gospodarczym, pom. Gospodarcze, kotłownia, magazyn produktów spożywczych wraz z urządzeniami (lodówka, zamrażarka, meble kuchenne). Wg oświadczenia w pom. byłej kuchni - w chwili obecnej magazyn, nie przygotowuje się posiłków, a jedynie przechowuje częściowo produkty spożywcze. Wysokość pom. 195 cm. W zakresie użytkowania pietra stan w stosunku do ustaleń z dnia 16.05.2023 nie uległ zmianie (...)". Do protokołu załączono dokumentację zdjęciową. W dniu 7 sierpnia 2024 r. organ powiatowy wydał postanowienie nr [...], znak: [...], którym nakazał Towarzystwu wstrzymanie użytkowania pomieszczeń I piętra, tj. pomieszczeń noclegowych schroniska dla bezdomnych mężczyzn oraz pomieszczenia biura, zlokalizowanych w mieszkalnym jednorodzinnym w R. przy ul. [...], oraz nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 września 2024 r., dokumentów legalizacyjnych, tj.; - opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej samej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania, - zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno - użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi, - zaświadczenia Burmistrza Miasta R. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, lub kopii takiej ekspertyzy, - w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw. W związku z nieprzedłożeniem dokumentacji legalizacyjnej PINB w R. decyzją z dnia 4 października 2024 r. nr [...], nakazał Towarzystwu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części I piętra budynku mieszkalnego zlokalizowanego w R. przy ul. [...] na działce nr [...], w zakresie pomieszczeń: - nr [...], pełniącego funkcję schroniska na pomieszczenie mieszkalne (pokój) budynku jednorodzinnego, - nr [...], pełniącego funkcję schroniska na pomieszczenie mieszkalne (pokój) budynku jednorodzinnego, - nr [...], pełniącego funkcję schroniska na pomieszczenie mieszkalne (pokój) budynku jednorodzinnego, - nr [...], pełniącego funkcję biurową na pomieszczenie mieszkalne (pokój) budynku jednorodzinnego, - nr [...], pełniącego funkcję magazynu na pomieszczenie kuchenne budynku jednorodzinnego. Organ powiatowy wskazał, że integralną częścią decyzji jest szkic do protokołu z oględzin z dnia 16 maja 2023 r., na którym zostały wymienione i nazwane pomieszczenia w zakresie, w którym należy dokonać zmiany ich przeznaczenia. W uzasadnieniu organ i instancji odnotował, iż nie przedłożono dokumentów wskazanych w postanowieniu nr [...] z dnia 7 sierpnia 2024 r., znak: [...], wobec czego wydanie decyzji na podstawie art. 71 a ust. 4 Pr. bud. jest konieczne i uzasadnione. Odwołanie od tej decyzji złożył jej adresat. W odwołaniu zaskarżono również prawidłowość postanowienia PINB nr [...] z dnia 7 sierpnia 2024 r. Pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 3 pkt 2a w zw. z art. 71 i nast. ustawy. oraz art. 7 - 10 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a., art. 77 i art. 80 k.p.a., a także zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, iż organ I instancji błędnie przyjął, że wyłączone z użytkowania pomieszczenia są pomieszczeniami schroniska dla bezdomnych mężczyzn. Pomieszczenia te są wynajmowane na cele mieszkaniowe, a najemcy nie są osobami bezdomnymi. Pełnomocnik skarżącego zarzucił ponadto brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. Wniesiono o uchylenie skarżonych rozstrzygnięć i umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego lub uchylenie skarżonych rozstrzygnięć i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ powiatowy, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonych rozstrzygnięć. Zaskarżoną obecnie decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy w szczególności rozumieć podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Planowana zmiana, zgodnie z art. 71 ust. 2 Pr. bud. wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Dokonanie zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej skutkuje natomiast wszczęciem postępowania, o którym mowa w art. 71 a ustawy. Organ wskazał, że o zmianie sposobu użytkowania można mówić wtedy, gdy mamy do czynienia z przekształceniem obiektu budowlanego, które prowadzi do zmiany jego dotychczasowego przeznaczenia, które wymaga spełnienia innych niż dotychczasowe warunków bezpieczeństwa. W postępowaniu dowodowym konieczne jest zatem ustalenie zarówno aktualnego sposobu użytkowania obiektu oraz ostatniego legalnego sposobu użytkowania, bowiem jedynie na podstawie takiego porównania można dokonać rzetelnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Wobec powyższego w aktach sprawy powinny zostać zgromadzone również dokumenty takie jak pozwolenie na budowę czy też decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, a także zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania, od którego organ nie wniósł sprzeciwu. Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy uznał, że zarówno decyzja, jak i postanowienie PINB zostały wydane po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego, które słusznie doprowadziło organ I instancji do wniosku, że z uwagi na dokonaną samowolnie zmianę sposobu użytkowania części obiektu, koniecznym było wydanie tychże rozstrzygnięć. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jasno, że przedmiotowy budynek został zrealizowany a nawet nabyty jako jednorodzinny. Świadczy o tym pozwolenie na budowę oraz treść aktu notarialnego Repertorium [...] numer [...] dnia 22 grudnia 2015 r. Z ww. dokumentu wynika, iż budynek położony w R. przy ul. [...], w dniu zakupu, był budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. "Wg oświadczenia, w czasie zakupu, budynek pełnił funkcję budynku jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi, dostępnymi z klatki schodowej. Obiekt został zakupiony w 2015 r. Lokale nie były wydzielone prawnie. W chwili obecnej na piętrze obiektu znajdują się trzy pokoje, w każdym z nich znajdują się trzy łóżka piętrowe oraz magazyn, sanitariat, biuro Towarzystwa, klatka schodowa i korytarz. Na piętrze przebywa obecnie 9 osób (po 3 na każdy pokój) - wg zawartych umów najmu. W piwnicy znajduje się pom. spotkań, kotłownia, kuchnia, korytarz, pralnia wraz ze składzikiem gospodarczym, i klatka schodowa. Wg oświadczenia, kuchnia w piwnicy, jest nieczynna a mieszkańcy korzystają kuchni znajdującej się na parterze. Otrzymują również catering oraz żywność ze sklepu (z otrzymanych darów). Parter użytkowany zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 17.07.2017 r. ([...]) - schronisko dla bezdomnych osób. Wykonano zdjęcia pomieszczeń i szkic. Na tym protokół zakończono i podpisano". Do protokołu załączono zdjęcia. Organ I instancji pozyskał ponadto do akt sprawy kopię pozwolenia na budowę z lat 60-tych XX w. wraz z załącznikami, z której to dokumentacji wynika, że sporny obiekt został wzniesiony jako budynek mieszkalny jednorodzinny. W wyniku zgłoszenia z dnia 17 lipca 2017 r. doszło (poprzez brak sprzeciwu organu) do częściowej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny - schronisko dla osób bezdomnych". Do zgłoszenia dołączona została inwentaryzacja pomieszczeń piwnic i oraz I piętra. Zgodnie z nią na piwnice składa się: klatka schodowa (p. 1.1), korytarz (p. 1.2), pralnia (p. 1.3), piwnica 1 (p. 1.4), kotłownia (p. 1.5) i piwnica (p. 1.6). Z kolei z rys. 04 wynika, iż I piętro składa się odpowiednio z: klatki schodowej (p. 1.1), korytarza (p. 1.2), łazienki (p. 1.3), aneksu kuchennego (p.1.4), pokoju 1 (p. 1.5), pokoju 2 (p. 1.6), pokoju 3 (p. 1.7). Z kolei ze szkicu sporządzonego przez PINB, w trakcie przeprowadzonych w dniu 16 maja 2023 r. oględzin, wynika, iż poziom piwnic składa się z: kotłowni, kuchni, pomieszczenia spotkań, korytarza, pralni/składziku gospodarczego i klatki schodowej. Natomiast na I piętrze znajduje się: biuro, pokój 1, pokój 2, pokój 3, magazyn, sanitariat, korytarz i klatka schodowa W ocenie ŚWINB, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, organ powiatowy doszedł do prawidłowego wniosku, że pierwotnie I piętro spornego budynku użytkowane było zgodnie z jego przeznaczeniem, tj. jako piętro budynku mieszkalnego jednorodzinnego, obecnie zaś piętro to zostało zaadaptowane przez właściciela na potrzeby budynku zamieszkania zbiorowego. Świadczą o tym chociażby znajdujące się w każdym z trzech pokoi trzy łóżka piętrowe, a także znajdujące się w tych pokojach przedmioty użytku codziennego należące do lokatorów, jak np. instrumenty muzyczne, zdjęcia na ścianach, ubrania, kosmetyki. Powyższe potwierdzają także zawarte przez Towarzystwo umowy najmu pomieszczeń I piętra budynku. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane "ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Zgodnie natomiast z § 3 pkt 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku zamieszkania zbiorowego należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Przepisy rozporządzenia precyzują szczegółowe warunki techniczne, jakim powinien odpowiadać tego rodzaju budynek, określając m.in. warunki higieniczno-sanitarne (§ 82), przeciwpożarowe (§209 ust. 1 pkt 1), jak i np. w zakresie korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne (§ 55). W związku z powyższym budynki zamieszkania zbiorowego muszą spełniać inne (surowsze) wymagania niż przypisane dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub ich części. Organ odwoławczy podkreślił, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, leżeli spowoduje to skutki w nim określone. Skoro zaś nawet zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego, bez zmiany jego funkcji, może spowodować zmianę wymagająca zgłoszenia, to tym bardziej zmiana funkcji powoduje konieczność podjęcia czynności z art. 71 Prawa budowlanego. Reasumując organ stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń I piętra budynku, w opisanym powyżej zakresie, niewątpliwie powoduje zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, pracy, higieniczno- sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń, co wyczerpuje definicję zmiany sposobu użytkowania określoną w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Bezdyskusyjny również w niniejszej sprawie jest fakt, iż właściciel nieruchomości wbrew ciążącemu obowiązkowi nie dokonał w organie administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części obiektu. W przedmiotowej sprawie właściciel budynku został zobowiązany postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2024 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, do przedłożenia stosownej dokumentacji umożliwiającej legalizację zmiany sposobu użytkowania obiektu. Nie podjął on jednak stosownych kroków, aby zebrać konieczną dokumentację i tym samym zadośćuczynić nałożonemu nakazowi. W konsekwencji organ I instancji zobligowany był wydać, na podstawie art. 71 a ust. 4 Pr. bud., decyzję nakazującą Towarzystwu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części i piętra budynku mieszkalnego Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu dotyczącego naruszenia przez PINB treści art. 40 § 2 k.p.a. organ wskazał, że korespondencja w sprawie była doręczana pełnomocnikowi Towarzystwa. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył jej adresat reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu (ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego), wstrzymania wykonania decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucił Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie: 1) art. 3 pkt 2a w zw. z art. 71 i nast. ustawy Prawo budowlane, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, 2) uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. na obszarze którego znajduje się budynek mieszkalny położonym w R. ul. [...] na działce [...], 3) art. 77, art, 80 i art, 81 a oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie, bez uzasadnienia, istotnych w sprawie dowodów, w szczególności umów najmu dotyczących spornych pomieszczeń oraz poprzez niedostateczne i nieprzekonujące uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi podkreślono wielokrotnie, że pomieszczenia które przez organ pierwszej instancji zostały wyłączone z użytkowania nie są pomieszczeniami użytkowanymi przez funkcjonujące na innej kondygnacji (parter) schronisko dla bezdomnych mężczyzn, ale są przeznaczone na cele statutowe. Były przeznaczone pod cel statutowy (wynajem w związku z prowadzoną działalnością) już w 2016 r. zanim skarżący dokonał zmiany sposobu użytkowania jednej (innej) kondygnacji na funkcjonujące również w ww. budynku schronisko dla bezdomnych. Tym samym organy obu instancji błędnie przyjęły, że osoby zamieszkujące i użytkujące pomieszczenia, które wyłączono z użytkowania są osobami bezdomnymi, a wyłączone z użytkowania pomieszczenia są pomieszczeniami schroniska dla bezdomnych mężczyzn. Stanowisko organów jest tym bardziej niezrozumiałe, że jak już wskazano powyżej, wyłączone z użytkowania pomieszczenia były wynajmowane zanim w przedmiotowym budynku powstało schronisko dla bezdomnych mężczyzn. Podkreślono, iż warunkiem otrzymania zaświadczenia o zgodności z MPZP (przyjętym uchwałą Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...]r.) zamiaru prowadzenia w części budynku schroniska dla bezdomnych, a więc działalności, o której mowa w § 5 ust. 2 ww. uchwały (gdzie dopuszczona jest jako funkcja uzupełniająca w pkt 1 nieuciążliwa działalność w zakresie usług komercyjnych i drobnej wytwórczości, towarzysząca podstawowej funkcji mieszkaniowej, prowadzona wyłącznie na zasadzie wykorzystania części budynku mieszkalnego lub budynku użytkowego towarzyszącego zabudowie mieszkaniowej), było zachowanie funkcji mieszkaniowej budynku. Warunku tego Towarzystwo dochowało wynajmując wyłączone z użytkowania pomieszczenia na cele mieszkaniowe. W trakcie oględzin prowadzonych podczas postępowania administracyjnego skarżący przedstawił aktualne umowy najmu potwierdzające, iż pomieszczenia, którego dotyczy zaskarżona decyzja służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i nie są pomieszczeniami schroniska dla bezdomnych a ich najemcy nie są osobami bezdomnymi. Okoliczność ta została pominięta przez organy obu instancji, które przedstawionych umów najmu nie uznały i wbrew faktom stwierdziły, iż wyłączone z użytkowania pomieszczenia są pomieszczeniami schroniska, a mieszkający tam najemcy są osobami bezdomnymi. Odpowiadając na skarg organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2) i podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 3). Według art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, przy czym w zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z kolei według art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. W takiej sytuacji, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 71a ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że dyspozycją przepisu art. 71a Prawa budowlanego objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W postępowaniu w sprawie samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest zatem ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne jest nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zatem zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia czy uległy one zmianie. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego ocenia się zaś w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (patrz wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1837/19 i 25 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 920/20 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Go 1100/21 – wszystkie orzeczenia za CBOSA). W takiej sytuacji punktem odniesienia będzie pewny, legalny stan użytkowania, co pozwala organom nadzoru budowlanego, w ramach przyznanych im kompetencji, na ustalenie obiektywnego faktu zmiany sposobu użytkowania na gruncie przepisu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Do zmiany sposobu użytkowania obiektu dochodzi zawsze wówczas, gdy nastąpi stan wskazany w hipotezie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także wtedy, gdy działalność podejmowana w użytkowanym obiekcie obiektywnie i sprawdzalnie różni się od działalności zgłoszonej lub w sposób istotny zmienia zasadę wynikającą z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, nakazującą użytkować obiekt budowlany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 474/17). W każdym z tych przypadków obowiązkiem organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w przedmiocie ewentualnej zmiany sposobu użytkowania jest sprawdzenie, czy w obiekcie budowlanym podjęto lub zaniechano w szczególności działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 w zw. z art. 61 pkt 1 i art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1-7 Prawa budowlanego). Należy również zauważyć, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgody właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki w nim określone. Chodzi tu zatem nawet o zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego, bez zmiany jego funkcji, co powoduje konieczność podjęcia czynności z art. 71 Prawa budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może bowiem polegać nie tylko na zmianie jego dotychczasowej funkcji, lecz także na intensyfikacji stopnia realizacji tej funkcji (por. wyroki NSA z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 553/10, 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 606/16 i 16 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 737/20). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego są zgodne z prawem. Na początku konieczna jest uwaga ogólna, związana zarzutami skargi. Zaskarżone decyzje nie zostały wydane ze względu na to, że skarżący wykorzystuje (lub nie) pomieszczenia domu jednorodzinnego jako miejsca pobytu osób bezdomnych. Dla rozpatrywanej sprawy nie ma to żadnego znaczenia. Istotą jest to, że pomieszczenia domu jednorodzinnego są wykorzystywane jako pomieszczenia zamieszkania zbiorowego. Z zebranego materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, że budynek będący przedmiotem postępowania został wzniesiony, a nawet nabyty przez obecnie skarżącego, jako dom jednorodzinny. Następnie doszło do zmiany sposobu użytkowania parteru budynku (zgłoszenie z dnia 17 lipca 2017 r. przyjęte bez sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej). Był to zabieg dopuszczalny. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego należ rozumieć "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Dokonana w 2017 r. zmiana sposobu użytkowania nie wywołała żadnych skutków w zakresie użytkowania pierwszego piętra budynku. W oparciu o projekt budowlany i inwentaryzację ustalono, że znajdują się tam cztery pokoje (jako pomieszczenia domu jednorodzinnego) i kuchnia. Z zebranego materiału dowodowego (oględziny nieruchomości, dokumentacja fotograficzna) wynika bezspornie, że trzy pokoje obecnie są wykorzystywane do zamieszkania zbiorowego, jeden pokój jako biuro, a kuchnia jako magazyn. Nie ulega wątpliwości, że doszło zatem do zmiany sposobu użytkowania wskazanych wyżej pomieszczeń. Tu gwoli wyjaśnienia Sąd wskazuje za organem II instancji, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawiera szczególne przepisy dotyczące budynki zamieszkania zbiorowego (między innymi w zakresie warunków sanitarnych, czy przeciwpożarowych). Mówiąc inaczej, pozornie może się wydawać, że użytkowanie domu jednorodzinnego i obiekty zamieszkania zbiorowego nie różni się od siebie. W jednym i drugim przypadku w pomieszczeniach zamieszkują ludzie. Jest to jednak rozumienie zupełnie błędne. Obiekt zamieszkania zbiorowego musi spełniać szczególne warunki, inne niż dom jednorodzinny. Nie ulega zatem wątpliwości, że zmiana wykorzystania pomieszczeń domu jednorodzinnego na zamieszkanie zbiorowe jest zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, do tego zmianą wymagającą dokonania zgłoszenia. W konsekwencji zarzuty skargi oznaczone cyframi 1 i 3 należy uznać za nieuzasadnione. Nie doszło w sprawie również do naruszenia przepisów uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R.. Akt ten nie był bowiem podstawą podjętych rozstrzygnięć. Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.