II SA/Gl 369/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi H.N. i W.N. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 28 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia 2 września 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 2 września 2021 nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. ("PINB") nałożył na H. N. oraz W. N. (dalej zwanych "skarżącymi") obowiązek sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy technicznej zawierającej ocenę stanu technicznego pionowej i poziomej izolacji przeciwwilgociowej ściany zachodniej, w części obejmującej północno-zachodnie pomieszczenie piwniczne budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w C., usytuowanego w granicy zachodniej działki i przylegającego w części do budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul.[...], z udokumentowaniem wykonanych badań oraz wnioskami i zaleceniami przedstawiającymi jednoznaczny sposób rozwiązania technicznego problemu zawilgocenia ściany w przedmiotowym budynku. W postanowieniu wskazano, że wykonanie powyższej ekspertyzy należy zlecić rzeczoznawcy budowlanemu w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i dostarczyć do PINB w terminie do dnia 31 października 2021 r. Jako podstawę prawną postanowienia PINB wskazał art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., w skrócie "PrBud".) W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał na wyniki przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2021 r. kontroli, w ramach której ustalono, że nieruchomość przy ul. [...] w C. zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym przy granicy zachodniej działki, która sąsiaduje z nieruchomością oznaczoną numerem 1 przy ul.[...] w C.. Budynek przy ul. [...] w C. jest obiektem dwukondygnacyjnym, podpiwniczonym, ze strychem. W pomieszczeniach piwnicznych, usytuowanych w północno-zachodnim narożniku budynku, na ścianie granicznej widoczne są: ślady zamakania w strefie przypodłogowej, sięgające około 0,30 m. od poziomu posadzki, puchnięcie, odspajanie się warstwy malarskiej. Ślady widoczne są na całej długości ściany granicznej. Odwodnienie dachu budynku odbywa się rurą spustową na teren własny posesji. W oparciu o powyższą kontrolę PINB uznał, że brak jest możliwości ustalenia przyczyn powstawania opisanych wyżej zawilgoceń i zważywszy na ciążący na właścicielach budynku obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przepisami na podstawie art. 81c ust. 2 PrBud stwierdził konieczność dostarczenia przez właścicieli budynku przy ul. [...] w C. ekspertyzy technicznej. Adresaci obowiązku nałożonego powyższym postanowieniem wnieśli na nie zażalenie. Zarzucili w nim naruszenie art. 124 § 1, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 78 §1 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 81c ust. 1 PrBud. W związku z podniesionymi zarzutami wnieśli o uchylenie wskazanego na wstępie postanowienia PINB oraz powołanie przez organ I instancji biegłego w celu uzyskania ekspertyzy uwzględniającej tezy wniosku dowodowego skarżących z dnia 5 sierpnia 2021 r. stanowiącego załącznik do protokołu kontroli. Zażalenie nie przyniosło jednak oczekiwanego skutku. Co prawda postanowieniem z dnia 28 grudnia 2021 r. nr WINB-WOA.7722.200.2021.PG Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach ("ŚWINB") uchylił postanowienie PINB, z tym, że jedynie w zakresie terminu, wyznaczając nowy termin realizacji zobowiązania do dnia 30 marca 2022 roku. W pozostałym zaś zakresie ŚWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia ŚWINB przestawił najpierw przebieg dotychczasowego postępowania, w tym przybliżył treść pism skarżących z dnia 5 października 2021 r. oraz z dnia 12 października 2021 r. złożonych przez nich bezpośrednio do organu odwoławczego. W dalszej części uzasadnienia ŚWINB przestawił i omówił podstawę normatywną rozstrzygnięcia tj. art. 81c ust. 2 PrBud posiłkując się wybranymi cytatami z wyroków sądów administracyjnych. Według ŚWINB organ I instancji zasadnie nałożył obowiązek skarżących, gdyż podczas przeprowadzonej kontroli w dniu [...] stwierdził szereg nieprawidłowości w budynku położonym przy ul. [...] w C., związanych ze złym stanem technicznym ściany zachodniej w części obejmującej północno-zachodnie pomieszczenie piwniczne. Jednocześnie organ ten nie był w stanie ustalić przyczyn powstania stwierdzonych w trakcie kontroli zawilgoceń ściany budynku przy ul [...] w C., co zdaniem organu odwoławczego uzasadniało zlecenie sporządzenia ekspertyzy w zakresie wskazanym w postanowieniu PINB. Przedłożona zaś ekspertyza umożliwić ma PINB przeprowadzenie postępowania w trybie art. 66 PrBud. ŚWINB zaakcentował, że ekspertyza powinna zawierać wyjaśnienie przyczyny złego stanu technicznego ściany, jak również może wyjaśnić, czy w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego znajduje się instalacja wodna (na której istnienie wskazują skarżący), która spowodowała stwierdzone nieprawidłowości. Ekspertyza może także poruszać kwestię wpływu wybudowania podpiwniczenia bez dylatacji na przedmiotową ścianę. Według ŚWINB zakres ekspertyzy podany w sentencji postanowienia organu I instancji jest kluczowy do wyjaśnienia kwestii stanu technicznego pionowej i poziomej izolacji przeciwwilgociowej ściany zachodniej, w części obejmującej północno-zachodnie pomieszczenie piwniczne przedmiotowego budynku. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby strona zobowiązana do przedłożenia ekspertyzy, poszerzyła zakres badań eksperta, który będzie sporządzać taki dokument. ŚWINB uznał także za dopuszczalne to, że wydanie kwestionowanego w zażaleniu postanowienia miało miejsce podczas trwającego postępowania wyjaśniającego. Wskazał jednocześnie, że w przypadku wykazania nieprawidłowości PINB powinien wszcząć postępowanie administracyjne i zawiadomić o wszczęciu wszystkie strony postępowania. ŚWINB zaakcentował także, że w celu wydania właściwego rozstrzygnięcia w sprawie, w trybie art. 66 PrBud organ I instancji powinien posiadać aktualną wiedzę na temat stanu technicznego obiektu, jego zdatności do użytkowania oraz listę czynności jakie należy podjąć, aby móc doprowadzić obiekt do odpowiedniego stanu technicznego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził przy tym, że przepis art. 81 c ust 2 PrBud winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. W skardze na postanowienie ŚWINB wniesionej przez adresatów obowiązku dostarczenia ekspertyzy zarzucono naruszenie: - art. 7, art. 10 i art. 123 § 2 k.p.a. w związku z art. 81 c ust. 2 PrBud poprzez niewłaściwą analizę akt sprawy i zgromadzonego w nich materiału dowodowego, co doprowadziło do bezzasadnego i nieznajdującego w tym materiale dowodowym odzwierciedlenia przyjęcia, że w ramach postepowania niezbędnym jest wykonanie na koszt skarżących ekspertyzy technicznej zawierającej rozwiązanie techniczne problemu zalewania ściany w budynku nr [...] mimo, że ponad przeciętna wiedza pracowników organów nadzoru budowlanego w ocenie skarżących po zapoznaniu się przez nich w sposób kompleksowy z dowodami zgromadzonymi w toku postępowania, mogła z pewnością okazać się wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie, co wywarło znaczący wpływ na charakter końcowego rozstrzygnięcia, - art. 11 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a poprzez pominięcie wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w zażaleniu, w tym odnoszących się do sposobu wykonania instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz ustalenia poziomu wód gruntowych i nieustosunkowaniu się do nich w zaskarżonej decyzji, - art. 8 k.p.a. w związku z art. 81 c ust. 2 PrBud poprzez uznanie, że w sprawie niezbędnym jest obciążenie skarżących obowiązkiem sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy technicznej, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że to sąsiad dobudował budynek do budynku skarżących i wykonał instalację wodno-kanalizacyjną w ścianie budynku stanowiącego własność skarżących. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329, ze zm. ) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części określającej termin wykonania nałożonego obowiązku i w to miejsce wyznaczające nowy termin oraz utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałym zakresie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej w skrócie "PrBud"). Zgodnie z powyższym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przepis art. 81c ust. 2 PrBud ma charakter dowodowy, a zbieranie i ocena dowodów jest proceduralnym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie, stąd "przerzucenie" w trybie art. 81c ust. 2 PrBud obowiązku dowodowego na stronę postępowania, wymaga wyjątkowości sytuacji i rzetelnego uzasadnienia okolicznościami sprawy. W konsekwencji omawiany tutaj przepis nie może być nadużywany. Dotyczy to także czynności podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego przed wszczęciem postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepis art. 81c ust. 2 PrBud daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości lecz o wątpliwości charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 PrBud obowiązany jest w sposób przekonujący wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 września 2011 r. sygn. II OSK 1331/10, z 10 września 2013 r., II OSK 917/12; z 20 września 2019 r., II OSK 2612/17, z 5 lutego 2020 r., II OSK 751/18; z 19 czerwca 2020 r., II OSK 184/20; z 14 lipca 2020 r., II OSK 975/20). W realiach rozpoznawanej sprawy organ I instancji ustalił, że w należącym do skarżących budynku mieszkalnym, w pomieszczeniu piwnicznym usytuowanym w północno-zachodnim narożniku budynku, na ścianie granicznej widoczne są: ślady zawilgocenia w strefie przypodłogowej, sięgające około 0,30 m. od poziomu posadzki w postaci puchnięcia, odspajania się warstwy malarskiej oraz wykwitów wapiennych. Ślady są widoczne na całej długości ściany w tym pomieszczeniu tj. na długości 3,08 m. Ściana ta na długości około 0,8 m. od narożnika północno zachodniego nie przylega do budynku znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości. Organ ustalił także, że w pozostałych pomieszczeniach usytuowanych wzdłuż ściany granicznej, jak i na pozostałych ścianach pomieszczeń piwnicznych, nie stwierdzono śladów zalewania wodą i zawilgocenia. Poczyniono również ustalenia dotyczące odwodnienia dachu stwierdzając, że odbywa się ono za pomocą rynien usytuowanych na krawędzi południowej i północnej dachu, a następnie rurą spustową na teren własny posesji w narożniku północno-wschodnim i południowo-wschodnim. Zarazem organ nie stwierdził odprowadzania wody opadowej z dachu budynku przy ul. [...] (z północnej połaci dachowej) w sąsiedztwie narożnika północno-zachodniego przy wskazanym powyżej pomieszczeniu. Przedstawione tutaj ustalenia nie są kwestionowane przez skarżących i nie mają spornego charakteru. Organ wskazał także, że przeprowadził kontrolę w pomieszczeniach piwnicznych w budynku na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] i nie znalazł tam żadnych nieprawidłowości mogących mieć wpływ na stan techniczny budynku przy ul. [...] w C. W kontekście wszystkich powyższych ustaleń organ I instancji nakazał skarżącym ocenę techniczną pionowej i poziomej izolacji przeciwwilgociowej ściany zachodniej w części obejmującej wskazane powyżej pomieszczenie piwniczne. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy powyższy obowiązek został zasadnie nałożony na skarżących. Z zestawienia stanu faktycznego i zakresu nakazanej oceny można wnioskować, że według organu I instancji opisane wyżej ślady zawilgocenia mogą świadczyć o niewłaściwej pionowej lub poziomej izolacji przeciwwilgociowej ściany, na której ślady te występują. Jednak w ocenie Sądu takie przypuszczenie ze strony organu było w realiach rozpoznawanej sprawy niewystarczające do nałożenia na skarżących obowiązku, wskazanego w sentencji postanowienia organu I instancji. Organ ten stwierdził co prawda, że przedstawione ustalenia nie dają możliwości ustalenia przyczyn opisanego powyżej zjawiska zawilgocenia. Jednak w ocenie Sądu stwierdzenie to jest zbyt ogólnikowe, aby uzasadniać zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 81c ust. 2 PrBud, co nie zostało dostrzeżone przez ŚWINB w ramach rozpatrywania zażalenia na wskazane na wstępie postanowienie organu I instancji. Zdaniem Sądu przy ocenie zasadności zastosowania art. 81c ust. 2 PrBud od wyspecjalizowanego organu nadzoru budowlanego należy oczekiwać jednoznacznego wskazania, jakie potencjalne przyczyny mogą odpowiadać za powstawanie stwierdzonego w trakcie kontroli zjawiska oraz wyczerpującego uzasadnienia, z jakich powodów jednoznaczne stwierdzenie tych przyczyn nie może zostać dokonane we własnym zakresie przez ten organ. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy, o ile można przypuszczać, że organ przyjął hipotetycznie, iż źródłem opisanego powyżej zjawiska jest brak właściwej izolacji przeciwwilgociowej, o tyle z uzasadnienia postanowienia nie wynika już, że organ wyczerpał dostępne mu środki do tego, aby taką hipotezę wykazać we własnym zakresie. Organ nie podał też jakie przeszkody, po jego stronie, stoją na drodze do jej wykazania. Katalog tych przeszkód nie został określony przez ustawodawcę. Można jednak wśród nich wskazać na: brak wystarczającej wiedzy specjalistycznej na temat badanego zjawiska, brak dostępu do przedmiotu badań, czy konieczność podjęcia czynności wymagających zaangażowania środków technicznych niedostępnych dla organu. Dopiero przywołanie takich lub podobnych przeszkód i jednocześnie wykazanie wyczerpania przez organ dostępnych środków do rozstrzygnięcia "wątpliwości" powoduje, że uzyskują one przymiot "uzasadnionych". Nie każda bowiem wątpliwość organu nadzoru budowlanego daje podstawy do nałożenia obowiązku, o którym mowa w tym przepisie ale wyłącznie kwalifikowana jej postać. W przeciwnym wypadku wbrew temu, co wynika z art. 81c ust. 2 PrBud nakładanie obowiązku dostarczenia ekspertyz stałoby się regułą, a nie wyjątkiem od zasady. Tymczasem korzystanie z tego przepisu ma być ostatecznością, gdy zawodzą inne, dostępne dla organu możliwości rozstrzygnięcia wątpliwości. W realiach rozpoznawanej sprawy kontrolę dotyczącą stanu opisanej powyżej ściany w pomieszczeniu piwnicznym należało przeprowadzić również w okresie po intensywnych i długotrwałych opadach, tak aby ustalić, czy zjawisko zawilgocenia ma związek z takimi opadami. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika także, aby organ zwracał się do skarżących o wyjaśnienie od kiedy omawiane tutaj zjawisko występuje i z jaką intensywnością, według nich, przebiega. Należało także ustalić, czy istnieje jakakolwiek dokumentacja budowlana wskazująca na umieszczenie instalacji wodnej w ścianie oddzielania przeciwpożarowego. Ewentualnie należało się zwrócić się do właściciela sąsiedniego budynku (ul. [...]) o wskazanie szczegółowego przebiegu tej instalacji. W aktach sprawy znajduje się co prawda protokół z kontroli przeprowadzonej w budynku przy ul. [...]. Jednak w uzasadnieniu swojego stanowiska organ I instancji ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że w pomieszczeniach piwnicznych nie znalazł żadnych nieprawidłowości mogących mieć wpływ na stan techniczny budynku skarżących. Wszystkie przedstawione powyżej braki świadczą zdaniem Sądu o tym, że organy nie wykazały, że przed wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia organ I instancji wyczerpał dostępne możliwości ustalenia przyczyn powstania opisanych powyżej śladów zawilgocenia i tym samym przedwcześnie przerzuciły na skarżących obowiązek ustalenia przyczyn tego zjawiska. Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie wykazały, że nie były w stanie, wykorzystując własną wiedzę i środki, samodzielnie rozstrzygnąć powstałych wątpliwości dotyczących przyczyn opisanego powyżej zawilgocenia ścian w pomieszczeniu piwnicznym w należącym do skarżących budynku. W konsekwencji zobowiązanie skarżących do przedłożenia ekspertyzy technicznej określonej w zaskarżonym postanowieniu naruszyło także przepis art. 81c ust. 2 PrBud. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu, nie jest przy tym z góry wykluczone ostatecznie skorzystanie przez organ I instancji z możliwości, jakie daje art. 81c ust. 2 PrBud. Jednak wyłącznie po wykazaniu w sposób respektujący przedstawione powyżej wymagania, że spełnione zostały przesłanki, od których ustawodawca w przepisie tym uzależnił nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.