II SA/Gl 377/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2015 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nadsypania terenu oddala skargę. Pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. M. P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie kontroli wykonania przez P. Z. prac polegających na utwardzeniu i nadsypaniu działek o numerach 1 oraz 2. Do przedmiotowego pisma wnioskujący dołączył kserokopię decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] r., nr [...]. PINB w P. udzielił M. P. pismem z dnia 24 lutego 2014 r. odpowiedzi wskazując, że kwestia nadsypania terenu działek pozostaje we właściwości wójta, burmistrza, bądź prezydenta miasta z uwagi na art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Nadto wskazał, iż prace polegające na nawiezieniu gruzu oraz nadsypaniu terenu nieruchomości nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Pismem z dnia 25 marca 2014 r. M. P. zwrócił się do Starosty [...] z prośbą o zweryfikowanie stanowiska powiatowego organu nadzoru budowlanego. Starosta przekazał przedmiotowe pismo do PINB w P., który z kolei pismem z 8 kwietnia 2014 r. zwrócił się do Starosty z wyjaśnieniami, iż udzielono M. P. odpowiedzi na jego wniosek, a okoliczności podnoszone przez wnioskującego pozostają w gestii Burmistrza P. jako organu właściwego w sprawie. W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa sporządzona przez pracownika PINB w P., z treści której wynika, iż zgodnie z informacją z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w P. właścicielem nieruchomości obejmującej działki nr 1 i 2 w S. jest P. Z.. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nadsypania terenu działek nr 1 i 2 przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu organ powiatowy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 24 lutego 2014 r. oraz podkreślił, iż odmowa wszczęcia postępowania jest zasadna z uwagi na przekazanie pisma wnioskodawcy do Burmistrza P. jako organu właściwego w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone postanowieniem WINB z dnia [...] r., znak: [...] z uwagi na fakt, że PINB nie przeprowadził czynności kontrolnych, które mogłyby wykazać, czy w sprawie zaistniały roboty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego. W związku z powyższym PINB przeprowadził na spornej nieruchomości w dniu [...] r. czynności kontrolne, z których sporządzono protokół wraz z dokumentacją zdjęciową terenu, z których wynikało, że teren został nadsypany oraz wyrównany. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia PINB w P. postanowieniem nr [...]z dnia [...] r., znak: [...], ponownie odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że nadsypanie i wyrównanie terenu nie stanowi reglamentowanych przez Prawo budowlane robót budowlanych, w związku z czym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w tej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. P. domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu podniósł, że organ pierwszej instancji nie wykonał wcześniejszych postanowień organu wyższej instancji i nie przeprowadził rzetelnego, kompleksowego badania przedmiotowej sprawy, a co za tym idzie, wydał rozstrzygnięcie bez znajomości całokształtu okoliczności sprawy. Przede wszystkim nie przeprowadzono postępowania dowodowego i nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy, w szczególności nie wyjaśniono, czy w sprawie doszło do samowoli budowlanej w zakresie utwardzenia działek sąsiadujących z jego nieruchomością. Zdaniem żalącego się wykonane roboty objęte są obowiązkiem zgłoszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. - zwanej dalej Kpa), postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB w P., iż w sprawie nie zaistniały przesłanki do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Roboty polegające na nadsypaniu i wyrównaniu terenu nie podlegają bowiem reglamentacji przepisami Prawa budowlanego, w związku z czym nie mogą być przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Z akt sprawy wynikało natomiast, że tylko tego typu roboty były prowadzone na nieruchomości. Znajdujące się w aktach administracyjnych zdjęcia wskazują, że teren objęty robotami został wyrównany i w chwili obecnej porośnięty jest roślinnością. Tym samym brak jest przesłanek do stwierdzenia, iż teren ten został utwardzony. W konsekwencji należy zdaniem WINB stwierdzić, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego nie mogło być wszczęte, gdyż w chwili obecnej, ani w przeszłości, nie toczyły się na spornym terenie roboty budowlane, które podlegałyby reglamentacji przepisami Prawa budowlanego. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, nawet gdyby zasadnym byłoby wszczęcie postępowania z przyczyn przedmiotowych, to M. P. nie przysługiwałby przymiot strony w tym postępowaniu. Jego zdaniem brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, na którym mógłby oprzeć swój interes prawny. Nie stanowią o istnieniu po stronie wnioskodawcy interesu prawnego jego obawy o to, że wykonane roboty ziemne mogą doprowadzić do zalewania jego nieruchomości, bądź mogły doprowadzić do zmiany stosunków wodnych w terenie (w tym do zmian w zakresie przepuszczalności warstw gruntu). Kwestie te mogą (a jak zauważa strona w zażaleniu już są) być przedmiotem rozpatrywania przez organy wyposażone w stosowne kompetencje z zakresu zmiany stosunków wodnych na poszczególnych nieruchomościach. Nie rzutują jednak, w ocenie tutejszego organu, na posiadanie interesu prawnego przez właścicieli nieruchomości, na których rzekomo stosunki wodne uległy zmianie, w postępowaniach dotyczących robót budowlanych bądź prac tego typu, jakie zostały wykonane w rozpatrywanej sprawie. W konsekwencji przyjąć należało zdaniem organu odwoławczego, że M. P. nie posiada przymiotu strony, co mogłoby stanowić samoistną przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania we wnioskowanej przez niego sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe postanowienie złożył M. P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy związanych z nadsypaniem i utwardzeniem terenu sąsiadującego z jego działką oraz art. 29 i 30 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że przedmiotowe prace nie są robotami budowlanymi. Dalej zarzucił naruszenie art. 61 a §1 kpa w związku z art. 28 kpa poprzez zaakceptowanie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie i uznanie, iż nie ma statusu strony w tym postępowaniu, mimo iż okoliczność nadsypania i utwardzenia terenu ewidentnie wpływa na jego sytuację prawną oraz powoduje naruszenie jego interesu prawnego. Nieruchomość P. Z. znajduje się bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie z jego działką, a okoliczność nadsypania i utwardzenia działki oddziałuje na jego nieruchomość (pogorszenie warunków glebowych w obszarze sąsiednim, utrudniony odpływ wody itp.). W konsekwencji tych zarzutów skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, a tylko pod tym względem podlega ono kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie stwierdził natomiast, aby zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy. Skarżący wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie kontroli wykonania przez P. Z. prac polegających na utwardzeniu i nadsypaniu działek o numerach 1 oraz 2. Zgodnie z treścią art. 61 a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a § 1 kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania nie powoduje automatycznie jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), a procedurę ich podjęcia regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w jego brzmieniu z daty wydania zaskarżonego postanowienia, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Jak wynika z przytoczonej definicji wskazuje ona w sposób przykładowy budowle, tak więc nie jest to wyliczenie enumeratywne. Jako jeden z przykładów wymienia budowle ziemne. Brak jest ustawowej definicji tego pojęcia, tym niemniej mając na uwadze przykładowe wyliczenie rodzajów budowli należy dojść do wniosku, że musi ona stanowić pewną techniczno-użytkową całość (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20.02.2014 r., sygn. II SA/Bk 1190/13 - Lex nr 1512845). Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia jedynie z nadsypaniem i wyrównaniem terenu, a w chwili obecnej porośnięty jest roślinnością. Brak jest natomiast przesłanek do stwierdzenia, że teren ten został utwardzony. W ocenie Sądu zgodzić się należy ze stanowiskiem organów administracji obydwu instancji, że takiego rodzaju prac nie można uznać za roboty budowlane, przez które stosownie do art. 3 pkt 7 należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wskazać należy, że sama działka gruntu nie może zostać uznana ani za obiekt budowlany ani za budowlę, w związku z czym prace polegające na nadsypaniu i wyrównaniu terenu także nie mogą być uznane za roboty budowlane, zwłaszcza, że na nieruchomości tej nie znajduje się żaden obiekt budowlany (zob. wyrok WSA w Krakowie z 18 marca 2011, sygn. akt II SA/Kr 885/10, Lex nr 993380, wyrok WSA w Kielcach z 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 64/13, Lex nr 1302985, wyrok NSA z 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 640/12). Zdaniem Sądu samo nadsypanie całego terenu działki i nawiezienie kolejnych mas ziemi w celu jej rozplantowania nie doprowadzi do powstania jakiejś całości techniczno-użytkowej, którą można by zakwalifikować jako budowlę ziemną. Będzie to bowiem cały czas jedynie działka gruntu. Zgodzić się należy przy tym z organem, że ochrony swoich praw skarżący powinien dochodzić w oparciu o przepisy art. 29 Prawa wodnego, co zresztą zauważył sam skarżący w zażaleniu. Organ nadzoru budowlanego nie jest natomiast właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie zakłócenia stosunków wodnych. W ocenie Sądu słusznie również organ odwoławczy zauważył, że w niniejszym postępowaniu skarżącemu nie przysługiwałby przymiot strony. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, na którym skarżący mógłby oprzeć swój interes prawny. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98, Lex nr 41818). Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc zdaniem Sądu, ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. W konsekwencji przyjąć należałoby, że skarżący nie posiada przymiotu strony, co mogłoby stanowić samoistną przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania we wnioskowanej przez niego sprawie. O istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego nie mogą bowiem stanowić jego obawy o to, że wykonane roboty ziemne mogą doprowadzić do zalewania jego nieruchomości bądź mogły doprowadzić do zmiany stosunków wodnych w terenie, w tym do zmian w zakresie przepuszczalności warstw gruntu. Kwestie te jak już wspomniano wyżej mogą być przedmiotem rozpatrywania przez organy wyposażone w stosowne kompetencje z zakresu zmiany stosunków wodnych na poszczególnych nieruchomościach. Nie stanowią natomiast w ocenie Sądu o posiadaniu interesu prawnego przez właścicieli nieruchomości, na których rzekomo stosunki wodne uległy zmianie, w postępowaniach dotyczących robót budowlanych bądź prac tego typu, jakie zostały wykonane w rozpatrywanej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.