II SA/Bk 1190/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia powierzchni gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego A. M. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PWINB w B.) decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB w M.) umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia powierzchni gruntu kostką betonową polbruk oraz drogi dojazdowej na działce o nr geoid. [...], robót zrealizowanych przez W. M. zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Decyzja PWINB w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. W. M. M. (zwany dalej również Inwestorem) zgłosił w Starostwie Powiatowym w M. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu kostką betonową "P." placu siedliska oraz drogi dojazdowej na działce nr [...] w Z., zgodnie z załączonym szkicem sytuacyjnym. Pismem z dnia [...] września 2009 r. A. M. (zwany dalej również skarżącym) zgłosił zastrzeżenia wobec sposobu wykonywania przez inwestora nowej drogi dojazdowej do swoich zabudowań, zlokalizowanej wzdłuż dojazdu istniejącego na działce nr [...]. W uzasadnieniu podał, że ułożenie krawężników nowej drogi zawęża wjazd starą drogą na jego posesję z drogi publicznej M.-K., nadto nowy dojazd jest budowany na wysokim nasypie, a różnica istniejących poziomów terenu i nowej drogi powoduje zimą zawiewania śniegu na drogę dojazdową, z której korzysta. PINB w M. pismem z dnia [...] września 2009 r. poinformował skarżącego, że prace są prowadzone na podstawie skutecznego zgłoszenia. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. PWINB w B. zobowiązał PINB w M. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie utwardzenia dojazdu na działce nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania PINB w M. wydał [...] listopada 2009 r. decyzję nr [...], w której nakazał W. M. M. dokonanie rozbiórki wykonanego w pasie drogowym w ramach samowoli budowlanej zjazdu z drogi publicznej oznaczonej numerem geodezyjnym [...] na działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...], będącą własnością Władysława M. M. W wyniku odwołania A. M., PWINB w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania w związku z brakiem interesu prawnego odwołującego się w postępowaniu administracyjnym. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Bk 128/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił postanowienie PWINB w B. z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przy niezasadnym pominięciu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., przewidującego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w przypadku stwierdzenia braku przymiotu strony u wnoszącego odwołanie. Sąd zlecił organowi odwoławczemu ponowne zbadanie, czy A. M. ma przymiot strony w postępowaniu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, PWINB w B. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu podał, że A. M. nie mógł być uznany za stronę postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...], ponieważ zjazd ten nie przylega i nie graniczy z działką skarżącego, która jest oddzielona od zjazdu działką nr [...]. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 579/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję PWINB w Białymstoku z dnia 9 lipca 2010 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wbrew wskazaniom zawartym w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 128/10, nie wyjaśnił i nie ocenił okoliczności faktycznych, które wskazywałyby na to, czy skarżący ma przymiot strony w postępowaniu odwoławczym. Ponadto Sąd stwierdził, że organy ograniczyły przedmiot postępowania jedynie do orzeczenia o nielegalności zjazdu z drogi publicznej na działkę o nr [...]. Nie rozważyły natomiast okoliczności, że działka skarżącego o nr [...] graniczy bezpośrednio z utwardzaną przez W. M. drogą, usytuowaną na działce o nr [...] na odcinku od granicy południowej działki nr [...] do budynku gospodarczego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], PWINB w B. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem wydania rozstrzygnięcia w odniesieniu do całości żądania skarżącego zawartego w piśmie A. M. z dnia [...] września 2009 r. W konsekwencji organ I instancji wydał dwa rozstrzygnięcia, z których jedno dotyczyło zjazdu, zaś drugie wykonanego dojazdu i utwardzenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], PINB w M. umorzył postępowanie w sprawie zjazdu z drogi publicznej o nr [...] na działkę nr [...] we wsi Z., będącą własnością W. M. Powodem umorzenia postępowania w tej części było stwierdzenie, że inwestor po uprzednim wykonaniu rozbiórki, uzyskał pozwolenie na budowę zjazdu i wybudował ten zjazd zgodnie z pozwoleniem. Natomiast oddzielną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] (będąca przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie), PINB w M. umorzył postępowanie w sprawie utwardzenia przez W. M. M. powierzchni gruntu kostką betonową oraz drogi dojazdowej na działce nr geod. [...] w Z. [...]. W uzasadnieniu powołał się na wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2011 r. na działce nr [...] w miejscowości Z. [...] i stwierdził, że kwestionowana droga dojazdowa została wykonana przez inwestora w oparciu i zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Rozstrzygnięcie powyższe zostało utrzymane w mocy decyzją PWINB w B. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. W jej uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia i wykonując roboty utwardzenia powierzchni własnej działki spełnił wymogi, o których mowa w ustawie - Prawo budowlane. Odnosząc się do kwestii zalewania działki skarżącego, organ odwoławczy zaznaczył, że teren, na którym zlokalizowany jest dojazd posiada naturalny spadek, co powoduje spływ wód opadowych na teren działki gminnej nr [...]. Natomiast podniesienie terenu o 30 cm w stosunku do poziomu dojazdu istniejącego na działce gminnej i w odległości ok. 1-1,20 m od niej nie ma wpływu na stan istniejący już wcześniej. Do zalewania wodami opadowymi przyczynia się również przeszkoda w postaci rosnących na działce skarżącego (przy drodze na działce gminnej) krzewów i wysokich roślin terenu podmokłego. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, organ odwoławczy podkreślił, że droga dojazdowa wybudowana na działce nr [...], a stanowiąca utwardzenie gruntu na działce W. M. nie jest drogą publiczną, a jedynie dojazdem do posesji, a w związku z tym utwardzenie terenu wraz z dojazdem nie podlega wymogom tej ustawy. Ponadto stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności decyzji PWINB w B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w M., której nieważność z mocy prawa wskazano w odwołaniu z dnia [...] lipca 2011 r.; 2) wyegzekwowanie od organów nadzoru budowlanego decyzji o nielegalnym wybudowaniu przez W. M. nasypu ziemnego z utwardzoną na nim drogą zgodnie z uzasadnieniem wyroku WSA w Białymstoku z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 579/10 oraz decyzji o rozbiórce ww. obiektów budowlanych, wybudowanych niezgodnie z prawem, w warunkach samowoli; 3) odsunięcie od prowadzenia omawianej sprawy dotychczas prowadzących ją Inspektorów Budowlanych, jako załatwiających tą sprawę od początku tendencyjnie, omijających przepisy prawne i odciągających w czasie wydanie decyzji opartej na regulujących sprawę wielokrotnie wskazywanych aktach prawnych; 4) zasądzenie od Inspekcji Budowlanej odszkodowania w wysokości 20 tys. zł za straty materialne i moralne poniesione w związku z prowadzeniem i przeciąganiem omawianej sprawy i celowym załatwianiem jej niezgodnie z prawem. W uzasadnieniu skargi A. M. podniósł, że zaskarżona decyzja jest nieważna, gdyż W. M. bez pozwolenia na budowę wykonał roboty budowlane polegające na utwardzeniu placu siedliska kostką betonową polbruk oraz samowolnie wybudował drogę dojazdową. Strona skarżąca podniosła, że nigdy nie zgłaszała pretensji do faktu utwardzenia przez sąsiada powierzchni podwórza. Jedynym utrudnieniem jest dla niej nasyp ziemny, o którego legalności organy nie wspominają ani jednym słowem. Zdaniem skarżącego, w decyzji podano nieprawidłową wysokość nasypu ziemnego, tj. 30 cm, zamiast 60 -70 cm. Błędnie również określono "podniesienie terenu". Strona skarżąca wskazała również, że na jej działce o nr [...] przy drodze na działce nr [...] nie rosną żadne krzewy utrudniające odpływ wody. Skarżący podniósł, że w swoich protestach wskazywał na odprowadzanie wody z utwardzonej nawierzchni podwórza i drogi dojazdowej sąsiada na drogę na działce nr [...], a nie na nowobudowaną drogę na działce nr [...], jak to zostało napisane w zaskarżonej decyzji. Ponadto Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem organu, że art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo wodne nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Strona skarżąca wskazała również, że nasyp ziemny z drogą dojazdową sąsiada wybudowane zostały w bezpośrednim sąsiedztwie drogi gminnej, co jest zabronione zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę PWINB w B. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 755/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. Wskutek rozpoznania skargi kasacyjnej A. M., wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt I OSK 640/12, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 755/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja PWINB w B. z dnia [...] sierpnia 2011 r., która utrzymała w mocy decyzję PINB w M. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia powierzchni gruntu kostką betonową polbruk oraz drogi dojazdowej na działce o nr geoid. [...], robót zrealizowanych przez W. M. zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który w wyniku złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt I OSK 640/12 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 755/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez Sąd pierwszej instancji. Stosownie bowiem do treści art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić przy tym należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny, a w ślad za nim również i organ, związani są nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zd. 1 p.p.s.a. dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego i polega na tym, że gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd pierwszej instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez NSA nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez sąd odwoławczy. Nie jest wtedy związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06). Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku NSA to podjęcie, po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania - przez NSA uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały a nie z wcześniejszego wyroku NSA (por.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s. 420-421, a także uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08). Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności niniejszej sprawy brak jest, w ocenie Sądu, przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej we wskazanym wyroku NSA. Oznacza to, że ocena legalności zaskarżonej decyzji będzie prowadzona w oparciu o stanowisko przedstawione przez NSA w przedmiotowym wyroku. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz mając na względzie treść wyroku NSA z dnia 29 października 2013 r., skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku NSA wskazał, że organy nadzoru budowlanego umorzyły postępowanie w sprawie przeprowadzonych robót uznając, że zostały one wykonane zgodnie ze zgłoszeniem, jednakże zwrócić uwagę należało, że zgłoszenie dotyczyło utwardzenia kostką betonową powierzchni działki nr 88, zgodnie z przedłożonym szkicem. W zgłoszeniu nie było mowy o wykonywaniu jakichkolwiek prac związanych z robotami ziemnymi, skutkujących powstaniem ziemnego nasypu, na którym dopiero ułożono kostkę brukową. Ta okoliczność nie jest kwestionowana, istnienie nasypu oraz jego wysokość ilustrują zdjęcia stanowiące załącznik do protokołu z [...] czerwca 2011 r. Jego powstanie nie zostało natomiast w żaden sposób rozważone z punktu widzenia reżimu prawa budowlanego. W ocenie NSA w skardze kasacyjnej zasadnie zwrócono uwagę, że wykonywanie robot ziemnych związanych z niwelacją terenu nie podlega, co do zasady, reżimowi prawa budowlanego i rozplantowanie ziemi nie może być uznane za roboty budowlane. Inaczej jednak wygląda sprawa, gdy dochodzi do wykonania budowli ziemnej. Jedną z kategorii obiektów budowlanych są budowle, które cechuje to, że stanowią pewną techniczno - użytkową całość (art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego). Definicja budowli zawarta w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego ma charakter złożony, z jednej strony zawiera definicję negatywną, a z drugiej przykładowe wyliczenie przypadków budowli. Budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w szczególności taki jak budowle ziemne. Aby obiekt miał cechy budowli ziemnej z jednej strony winien być zasadniczo wykonany z ziemi, zaś z drugiej musi stanowić pewną techniczno-użytkową całość. Do takiej kategorii budowli ziemnych można w przekonaniu NSA zaliczyć utwardzony kostką betonową nasyp ziemny, służący do określonego, komunikacyjnego użytku. Stanowi on niewątpliwie pewną całość i ma określoną użyteczność, powstał w wyniku celowo podjętych robót, jest zasadniczo wykonany z ziemi. Natomiast wykonanie takiej budowli w określonym miejscu, zgodnie z definicją art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego stanowi jego budowę. W zakresie wykonanego, utwardzonego kostką nasypu ziemnego doszło zatem do budowy obiektu budowlanego, a robota ta nie mieści się w katalogu zwolnień określonych w art. 29 Prawa budowlanego, a zatem na ogólnych zasadach podlegała wobec tego obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Pozwolenia takiego inwestor nie posiadał, wobec czego w tym zakresie roboty stanowiły przypadek samowoli budowlanej. Umorzenie postępowania w części dotyczącej dojazdu, jako wykonanego zgodnie ze zgłoszeniem nie było prawidłowe, wadliwie zakwalifikowano wykonane roboty jako utwardzenie powierzchni działki. NSA tytułem podsumowania zważył, że wobec wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej, Sąd I instancji oddalając skargę naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wadliwa kwalifikacja prawna wykonanych robót była natomiast skutkiem naruszenia ze strony organów administracji przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającym na pominięciu takiej istotnej okoliczności faktycznej, jak fakt wykonania nasypu pod ułożenie kostki brukowej. Zdaniem obecnego składu orzekającego Sądu , opierając się o wskazany wyrok NSA stwierdzić należy, że organy naruszyły art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i mogło to w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane przepisy oraz art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy dopuściły się takiego naruszenia. Jak wskazał NSA w cyt. wyroku, w zgłoszeniu nie było mowy o wykonywaniu jakichkolwiek prac związanych z robotami ziemnymi, skutkujących powstaniem ziemnego nasypu, na którym dopiero ułożono kostkę betonową. Inwestor zaś taki nasyp wykonał, a do tego winien posiadać pozwolenie na budowę, którego jednak nie posiadał. Organy powyższej kwestii w ogóle nie rozważały z punktu widzenia reżimu prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, organy naruszyły także prawo materialne, czyli art. 29 Prawa budowlanego i miało to w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wpływ na wynik sprawy. W zakresie bowiem wykonanego, utwardzonego kostką nasypu ziemnego doszło do budowy obiektu budowlanego, a robota ta nie mieści się w katalogu zwolnień określonych w art. 29 Prawa budowlanego. Wobec tego na ogólnych zasadach podlegała obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Pozwolenia takiego inwestor nie posiadał, a więc w tym zakresie roboty stanowiły przypadek samowoli budowlanej. Umorzenie postępowania w części dotyczącej dojazdu, jako wykonanego zgodnie ze zgłoszeniem nie było prawidłowe, ponieważ wadliwie zakwalifikowano wykonane roboty jako utwardzenie powierzchni działki. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490, j.t.).