II SA/Gl 384/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta S. nakazał zaprzestania prowadzenia hodowli zwierząt gospodarskich przez J. B., na nieruchomości znajdującej się w S. przy ul. [...]. Jednocześnie organ zobowiązał J. B. do uporządkowania posesji z zalegających odpadów zwierzęcych i komunalnych w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...]r. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu, na skutek licznych skarg mieszkańców miasta. Od tej decyzji J. B. złożył obszerne odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odwołujący się wskazał m.in., że od 50 lat jest związany z rolnictwem, że tylko niektórym mieszkańcom ul. [...] jego hodowla przeszkadza, że zwierząt nie trzyma w niehumanitarnych warunkach. Twierdzi także, że wykonał zalecenia inspekcji weterynaryjnej, a hodowla stanowi podstawowe źródło utrzymania. W odwołaniu skarżący odnosi się także do wypowiedzi osób biorących udział w rozprawie administracyjnej, które jego zdaniem nie są obiektywne. Po rozpoznaniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało m.in., że organ pierwszej instancji nie ustalił, czy przedmiotowy teren został wyłączony z produkcji rolnej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia [...]r. nr [...], podjętą o art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.z 2012 r., poz. 391 ze zm.) oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Sławkowa oraz ustaleniami zawartymi w § 15 pkt 2 i pkt 4 ppk 1, 2, 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., dla obszaru [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2006 r, nr 42, poz. 1187) dla działki nr “1" położonej w S. przy ul. [...], (obręb S., k.m. 24), nakazał J. B. zam. [...] S. ul. [...], zaprzestania prowadzenia hodowli zwierząt gospodarskich, wyznaczając termin wykonania decyzji do dnia [...]r. W uzasadnieniu organ podał, że w związku z decyzją [...] z dnia [...]r. uchylającą zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...]r. w sprawie nakazu zaprzestania prowadzenia hodowli zwierząt gospodarskich i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, w dniu [...]r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o likwidacji hodowli zwierząt gospodarskich na posesji oznaczonej nr geodezyjnym [...] przy ul. [...] w S. W dniu [...]r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna z udziałem właściciela hodowli J. B. i osób zainteresowanych, którzy zostali przesłuchani w charakterze świadków. Rozprawa poprzedzona oględzinami nieruchomości wykazała, że gospodarstwo J. B. prowadzone jest w sposób nieuporządkowany a zwierzęta przetrzymywane są w niehumanitarnych warunkach, w budynku bez dachu i na niepodściółkowanym podłożu. Na częściowo tylko ogrodzonej posesji od lat, bez odpowiednich urządzeń, w sposób niezorganizowany jest obornik, pozostałości roślinne oraz odpady komunalne, które wydzielają fetor i powodują uciążliwość dla mieszkańców. Zabudowania są w bardzo złym stanie technicznym i mogą powodować zagrożenie zarówno dla J. B. jak też sąsiednich zabudowań. Na miejsce wypasu zwierzęta prowadzone są drogami publicznymi powodując ich zanieczyszczenia i zagrażając bezpieczeństwu ruchu drogowego. O nieodpowiednim przetrzymywaniu zwierząt przez J. B. Burmistrz Miasta informował Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. Ostatnia przeprowadzona przez Powiatowy Inspektorat Weterynarii kontrola w dniu [...]r.. skutkowała wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...]r.. nakazującej w terminie 30 dni usunięcie stwierdzonych uchybień, czego J. B. nie wykonał. Organ podał, że ulica [...] zlokalizowana jest w centrum miasta, w zwartej zabudowie jednorodzinnej. Stan posesji i sposób prowadzenia gospodarstwa przez J. B. powoduje uciążliwość dla okolicznych mieszkańców. Ponadto, na wydzielonej części posesji znajduje się [...] oraz pomnik przyrody (grusza pospolita) ustanowiony decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...]r. W tej części miasta odbywają się uroczystości patriotyczne, a także liczne wycieczki szkolne i obecny stan nieruchomości negatywnie wpływa na wizerunek śródmieścia Gminy S. Ponadto, na prowadzenie hodowli zwierząt gospodarskich J. B. nie posiada zgody sąsiadów oraz zgody Burmistrza Miasta S., do czego obliguje regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S., a hodowla nie stanowi podstawowego źródła utrzymania J. B. Organ I instancji wyjaśnił, że podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiotowym zakresie stanowi art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwanym dalej "regulaminem". Regulamin będący aktem prawa miejscowego, uchwalony został uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. W Rozdziale VII, dotyczącym wymagań odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w § 19 ust. 2, ust. 4 pkt a) i b) oraz ust. 5, istnieją zapisy, że utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest zabronione w centrum miasta S. na obszarze ograniczonym ulicami: [...],[...] - osiedle, [...],[...],[...],[...], zaś na pozostałych terenach wyłączonych z produkcji rolnej, dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod warunkami, że budynki gospodarskie przeznaczone do hodowli zwierząt spełniają wymogi ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz, że wszelka uciążliwość hodowli dla środowiska, w tym emisje będące jej skutkiem, zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona, zaś odstępstwa od zakazów w ust. 1-4 dopuszczalne są tylko w wypadku, gdy utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest podstawowym źródłem utrzymania rodziny, a na chów wyrażą zgodę sąsiedzi będący stronami postępowania w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego oraz Burmistrz Miasta. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego i rozprawy administracyjnej w dniu [...]r. wykazano, że prowadzona hodowla bydła nie przynosi żadnych dochodów finansowych dla J. B., a wręcz przeciwnie, musi on dofinansowywać utrzymanie zwierząt. Źródłem utrzymania J. B. jest emerytura wypłacana przez ZUS. Nadto, ustalenia zawarte w § 15 pkt 2 i pkt 4 ppk 1, 2, 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., dla obszaru [...], dla działki nr "1" położonej w S. przy ul. [...], (obręb S., k.m. 24) wprowadzają zakaz użytkowania zabudowy i działki, mogący powodować zanieczyszczenie powietrza, wód i gleby oraz uciążliwość przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zaś działalność gospodarcza nie może powodować związanych z tym uciążliwości wykraczających poza granicę działki własnej. W ocenie organu prowadzona działalność - hodowla zwierząt gospodarskich - na terenie działki nr "1" o pow. [...]ha, użytek B-RIIIb, położonej w centrum miasta S., powoduje uciążliwość dla sąsiednich zabudowań poprzez fetor, zanieczyszczenie powietrza i gleby poprzez sterty zalegającego obornika, roje much i innych insektów. J. B. posiada gospodarstwo rolne składające się z [...] działek o powierzchni ogólnej [...]ha, z którego nie osiąga stałych dochodów, a jedyną korzyścią jest mleko oraz wartość sprzedanego bydła. Uzyskane korzyści nie pokrywają kosztów utrzymania gospodarstwa. Właściciel hodowli stwierdził, że z uwagi na swój wiek prowadzenie gospodarstwa jest ponad jego siły. Organ I instancji wyjaśnił, że Gmina S. od [...] r. posiada opracowany plan zagospodarowania przestrzennego. Według ustaleń obecnego planu, obowiązującego od [...]r. działka nr "1" położona jest w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem l.MN 2 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w strefie ochrony konserwatorskiej zachowanych elementów zabytkowych. Na terenie działki położona tablica pamiątkowa (miejsce straceń z okresu II wojny światowej oraz pomnik przyrody - grusza polna (nr rej. [...]) dla których wyznacza się strefy ochronne o promieniu 10 m z nakazem użytkowania wyłącznie pod zieleń niską i wyłączone dla zabudowy. W strefach tych zakazuje się jakichkolwiek prac bez zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków lub Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Wyznaczona strefa ochronna obejmuje znaczną część posesji J. B. na której prowadzona jest hodowla zwierząt gospodarskich. Organ ustalił, też, że zabudowa przy ul. [...] powstała w latach [...] w. a od lat [...] istnieje jako działka budowlana i nie ma konieczności wyłączania gruntów z produkcji rolnej. Z dniem 1 stycznia 2009 r. przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie stosuje się bowiem do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Oznacza to, że wykorzystanie gruntu rolnego położonego w granicach administracyjnych miasta na cele nierolnicze nie wymaga ani zmiany przeznaczenia, ani kosztownego wyłączenia z produkcji rolnej. Nierolnicza zabudowa gruntu położonego w granicach administracyjnych miasta jest możliwa na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (niewymagającego zgody na odrolnienie). Wszystkie opracowane do chwili obecnej plany zagospodarowania przestrzennego miasta S. nie dopuszczały prowadzenia działalności rolnej czy prowadzenia hodowli zwierząt gospodarskich w centrum miasta, w ścisłej zabudowie mieszkaniowej objętej dodatkowo ochroną konserwatorską. W tym stanie rzeczy organ I instancji dopatrzył się podstawy do wydania J. B. nakazu zaprzestania prowadzenia hodowli zwierząt gospodarskich. W odwołaniu J. B. zarzucił, że decyzja zapadła z przyczyn odnoszących się do jego osoby i ze złej oceny prowadzonej hodowli zwierząt przez osoby nie mające żadnego rozeznania co do hodowli i przetrzymywania zwierząt na jego posesji. Wskazał, że zamierza prowadzić hodowlę do czasu uzyskania "pełnej" emerytury, tj. spłacania długu z funduszu alimentacyjnego. Odwołujący się zaprzeczył, by prowadził gospodarstwo w sposób niehumanitarny i nieuporządkowany. Budynek w którym są zwierzęta jest przystosowany do wymogów, a zwierzęta leżą na pościółkowanym podłożu. Pomieszczenie jest suche, czyste i w miarę potrzeb przewiewne. Obornik i odpady komunalne w miarę potrzeb są usuwane. Zabudowania nie graniczą z budynkami mieszkalnymi. Oddalone są od niego o ok. 10 m, a budynek gospodarczy 15 m, natomiast z drugiej strony 20 m. Odwołujący się podniósł, że usunął uchybienia wskazane przez lekarza weterynarii z B., a kontrola wykazała brak podstaw do zaprzestania hodowli. Odwołujący zaznaczył, że hodowlą zajmuje się już 50 lat i nie widzi potrzeby pytać się o zgodę sąsiadów i Burmistrza Miasta, skoro hodowla jest jego podstawowym źródłem utrzymania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zdaniem Kolegium żaden z przywołanych przez organ I instancji przepisów nie daje podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele, reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 2 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej jednorazowej zmiany, trwającej do roku, wymaga ustalenia warunków zagospodarowania w drodze decyzji organu gminy. Sankcje braku takiej decyzji przewiduje art. 59 ust. 3 tej ustawy, wskazując równocześnie na właściwość wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Przepis art. 59 ust. 3 ustawy nawiązuje jednak do ust. 2, w którym mowa jest o braku planu miejscowego. Literalna wykładnia daje zatem podstawę do przyjęcia, że podjęcie działań w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwe jest jedynie wówczas, gdy na danym terenie brak jest planu miejscowego. Jednak lukę prawną próbuje wypełnić orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazując na możliwość takiej wykładni tego przepisu, że w tym trybie możliwe jest podjęcie działań przez organ gminy także w przypadku, gdy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08, LEX nr 537786 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 493/10, LEX nr 758523). Jednakże zaskarżona decyzja nie zapadła na tej podstawie, a wskazanie w podstawie prawnej przepisów miejscowego planu zagospodarowania nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Jednakże błędne powołanie podstawy prawnej nie powoduje jeszcze wydania decyzji bez podstawy prawnej, o ile w obrocie prawnym takowa rzeczywiście funkcjonuje. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, Rada Miejska w S. uchwałą z dnia [...]r. przyjęła "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. (zwany dalej: regulaminem"). Sposób wyegzekwowania obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości przewiduje art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Zatem cytowany przepis może być podstawą prawną orzeczonego w zaskarżonej decyzji obowiązku, co oznacza że mimo błędnego przywołania podstawy prawnej decyzji nie jest obarczona wadą nieważności. Po analizie stanu prawnego i faktycznego, Kolegium stwierdziło jednak, że organ pierwszej instancji nie ustalił podstawowej przesłanki wydania decyzji, tj. czy przedmiotowy teren jest wyłączony z produkcji rolnej. Organ wskazał, że w aktualnym stanie prawnym wykorzystanie gruntu rolnego położonego w granicach administracyjnych miasta na cele nierolnicze nie wymaga ani zmiany przeznaczenia, ani kosztownego wyłączenia z produkcji rolnej. Jednak w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do zbadania, czy dla wyłączenia gruntu z produkcji rolnej konieczne jest uzyskanie stosownej decyzji, lecz do ustalenia, czy wyłączenie z produkcji rolnej rzeczywiście nastąpiło, gdyż ta okoliczność jest przesłanką sine qua non wydania zaskarżonej decyzji. Kolegium zauważyło, że ustawa o utrzymaniu czystości, nie zawiera definicji terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, zatem konieczne jest dokonanie wykładni systemowej w oparciu o ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205). Z przepisów tej ustawy wynika, że wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 zd. 1). Zatem wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej nie jest przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze w planie miejscowym. Dopiero rozpoczęcie zgodnego z planem innego niż rolnicze użytkowanie gruntów jest wyłączeniem gruntu z produkcji rolniczej. Tak też należy rozumieć użyte w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sformułowanie "na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej". Inaczej mówiąc, art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczy terenów, na których rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2012 r. (II SA/Gd 812/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie jest aktem administracyjnym rozstrzygającym o tym, czy nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Decyzja taka, jak wynika z art. 11 ust. 1 powołanej ustawy, nie jest bowiem wymagana w przypadku wyłączenia z produkcji rolniczej wszystkich rodzajów gruntów. Przykładowo na mocy art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast nie stosuje się przepisów ustawy. Oznacza to, że to do tych gruntów nie jest wymagana decyzja w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto w art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi się, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Z przepisu tego wynikają zatem dwa wnioski. Po pierwsze kolejność postępowania sprowadzająca się do tego, że najpierw w planie miejscowym grunt powinien być przeznaczony na cele nierolnicze (art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), a potem dopiero wyłączony z produkcji rolniczej. W konsekwencji organ pierwszej instancji nie zbadał, czy grunt został wyłączony z produkcji rolnej, gdyż błędnie utożsamił tę okoliczność z koniecznością uzyskania decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Nadto na podstawie akt sprawy nie jest możliwe ustalenie, która część gruntu mogła zostać wyłączona z produkcji rolniczej. Zaskarżona decyzja nakazała bowiem J. B. zaprzestania prowadzenia hodowli zwierząt gospodarskich w ogóle, tj. nie wskazując, jakiego terenu ten zakaz dotyczy, choć organ ustalił, że odwołujący się posiada gospodarstwo rolne składające się z [...] działek o powierzchni [...]ha. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2008 r. (II SA/Gd 732/07, LEX nr 515690), cyt.: "Rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów nie polega na zaniechaniu prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej, lecz na podjęciu na nieruchomości działań sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Wyłączeniu z produkcji nie musi podlegać cała nieruchomość, na której nastąpić ma rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów, a decydujące znaczenie ma rzeczywista powierzchnia, na której podjęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów". W przedmiotowej sprawie nie wiadomo zatem, jaka część gospodarstwa J. B. miałaby zostać wyłączona z produkcji rolnej, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji nie dokonał także wykładni pojęcia rolnicze użytkowanie gruntów i nie ustalił jego wystąpienia na danym terenie. Konieczne jest określenie, czy prowadzona przez odwołującego się na terenie jego gospodarstwa działalność jest rolniczym użytkowaniem gruntów w rozumieniu art. 4 pkt 11 zd. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy też na tym terenie prowadzone jest inne niż rolnicze użytkowanie gruntów. Ponadto, wskazało na brak podstawy prawnej do określenia terminu wykonania obowiązku oraz naruszenie przepisów postępowania z uwagi na niedołączenie całości akt postępowania. Nadto, zdaniem Kolegium, nie wiadomo w jaki sposób organ I instancji ustalił krąg stron, co jego zdaniem wymaga uchylenia decyzji, a sprawa podlega przekazaniu do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wreszcie, Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie prowadzona hodowla podlega regulacji prawnej w różnych płaszczyznach pod względem ochrony przed zanieczyszczeniami środowiska właściwe są instrumenty z zakresu ochrony środowiska i prawa odpadowego, a także inne postanowienia regulaminu utrzymania porządku i czystości. Natomiast pod względem ochrony zwierząt stosowną instytucję przewiduje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856). Uprawnienia w zakresie przeciwdziałania naruszeniom wymagań higienicznych i zdrowotnych posiada państwowy inspektor sanitarny, a nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt nadzór sprawuje Inspekcja Weterynaryjna. Natomiast nadzoru tych organów nad hodowlą zwierząt gospodarskich nie może zastępować Burmistrz Miasta S. orzekając generalny zakaz hodowli. Z akt sprawy wynika, że ww. organy podejmują działania w stosunku do J. B., a on sam stosuje się do ich zaleceń. Z akt sprawy wynika także, że działalność J. B. budzi sprzeciw sąsiadów. Jednak zagadnienia tzw. prawa sąsiedzkiego reguluje ustawa Kodeks cywilny - i na gruncie tych przepisów można żądać od właściciela powstrzymania się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Natomiast jeśli chodzi o przechowywanie gnojówki i gnojowicy, to właściwe instytucje przewiduje art. 41 pkt 11 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2007 r. Nr 147, poz. 1033, ze zm.). W skardze do sądu administracyjnego M. U. zarzuciła, że decyzja Kolegium jako nieprawidłowa winna być wycofana z obrotu prawnego z następujących powodów: – błędne oznaczenie decyzji nie powoduje konieczności ponownego rozpoznania przez organ I instancji, bowiem powoduje to wydłużenie postępowania, trwającego już od [...] r., – sposób użytkowania nieruchomości przez J. B. stanowi nadmierną uciążliwość, wykraczającą poza jego teren, co stanowić winno podstawę do wydania decyzji o nakazie zaprzestania hodowli zwierząt gospodarskich, bowiem organ I instancji wykazał wszystkie przesłanki, umożliwiające wydanie takiego zakazu, – błędnie przyjęło Kolegium, że organ I instancji nie ustalił, czy nieruchomość J. B. położona jest na terenie wyłączonym z produkcji, – błędnie przyjęto, że decyzja nakazywała zaprzestania hodowli "w ogóle", skoro w jej treści wskazano, że dotyczy nieruchomości przy ul. [...], – pominięto konieczność dokonania oględzin nieruchomości celem ustalenia, czy jest uporządkowana i jak wygląda. Na tej podstawie skarżąca domagała się uchylenia decyzji Kolegium i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Skarżąca podała, że jest sąsiadką J. B. od [...] lat i mieszka w odległości ok. 5 m, co pozwala jej na stwierdzenie niedopuszczalności prowadzenia hodowli, zaś Kolegium całkowicie pominęło jej interes, uchylając po raz drugi decyzję organu I instancji bez przeprowadzenia oględzin. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację, bowiem uciążliwość prowadzonej hodowli nie jest przesłanką do wydania decyzji o zakazie prowadzenia hodowli zwierząt gospodarskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że legitymacja czynna przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże interes prawny (art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarżąca podała, że od wielu lat mieszka w sąsiedztwie. Jednak interes prawny wynikać może jedynie z prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości sąsiedniej. Aczkolwiek faktu tego skarżąca nie wykazała, mimo motywów zaskarżonej decyzji, wskazujących na braki w zakresie ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania, to jednak z jej twierdzeń zdaje się wynikać, że jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej. W takim stanie rzeczy sąd administracyjny dopatrzył się podstaw do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Z mocy art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem sądu administracyjnego zasadnie Kolegium dopatrzyło się podstaw do wydania po raz drugi decyzji kasacyjnej, co wynika z pełnych i prawidłowych motywów zaskarżonej decyzji. Wyegzekwowanie postanowień regulaminu jako aktu prawa miejscowego, w zakresie określonym w § 19 wyżej powołanej uchwały, a mianowicie zakazu utrzymania zwierząt gospodarskich, dopuszczalne jest jedynie w razie stwierdzenia, że teren jest wyłączony z produkcji rolniczej. Taki wymóg prawny wynika wprost z postanowień regulaminu, jak i ustawy o utrzymaniu czystości..., wyżej powołanej, a stanowiącej podstawę do przyjęcia regulaminu (art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy). Stąd też dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mają znaczenia podniesione w skardze okoliczności co do uciążliwości prowadzonej przez J. B. hodowli zwierząt gospodarskich, ani stanu posesji, zabudowań i warunków, w jakich utrzymane są zwierzęta. Tego rodzaju kwestie nie podpadają bowiem pod przesłankę w postaci "wyłączenia terenów z produkcji rolniczej", zaś do zbadania sprawy w tym aspekcie powołany jest sąd powszechny, bądź inne organy, na co prawidłowo wskazało Kolegium w motywach zaskarżonej decyzji. Tymczasem w dotychczasowym postępowaniu nie doszło do stwierdzenia, że zwierzęta gospodarskie utrzymane są przez J. B. na terenie wyłączonym z produkcji rolniczej, aczkolwiek zgodzić się można ze stanowiskiem skarżącej, że z decyzji organu I instancji wynikało, iż chodzi o posesję przy ul. [...] w S., stanowiącą działkę nr "1" i tylko tego terenu dotyczy decyzja o nakazie zaprzestania hodowli. Nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że organ I instancji nie zbadał i nie wykazał, aby działka ta stanowiła teren wyłączony z produkcji rolniczej, bowiem trafnie wskazało Kolegium, że błędnie stwierdził Burmistrz S., iż fakt ten wynika z obowiązujących od [...] roku planów zagospodarowania przestrzennego, które nie pozwalały na prowadzenie działalności rolniczej w centrum miasta, w ścisłej zabudowie mieszkaniowej, zaś działka nr "1" o pow. [...] ha, stanowi użytek B-RIIIb i zmiana jej przeznaczenia na cele nierolnicze, nie wymaga decyzji w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyżej powołanej. Oględziny nieruchomości mogą jedynie potwierdzić obecny sposób wykorzystania nieruchomości, stąd ich przeprowadzenie przez Kolegium było zbędne. Sąd administracyjny w pełni podziela wywód prawny i pogląd Kolegium, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości..., dotyczy terenów, na których rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów, zaś o fakcie takim nie świadczy wydanie decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. W realiach niniejszej sprawy wymaga to zbadania, od kiedy J. B. prowadzi działalność rolniczą na terenie działki nr "1" oraz ustalenia, czy kiedykolwiek zaprzestał faktycznie takiej działalności i rozpoczął inne użytkowanie działki, a następnie ponownie podjął działalność rolniczą w czasie, gdy teren był już uprzednio wyłączony z produkcji rolniczej wskutek podjęcia innej niż rolnicza, działalności, Tymczasem tego rodzaju okoliczności nie były do tej pory przedmiotem postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, który zbadał jedynie przeznaczenie terenu, wynikające z zapisów planów miejscowych. Podkreślić też przyjdzie, że w świetle art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu, wyżej powołanej, sankcji podlegać może również jedynie zmiana zagospodarowania terenu. Zatem w każdym przypadku kontynuacja sposobu użytkowania terenu, nawet jeżeli jest niezgodna z obowiązującym obecnie planem miejscowym, nie może być przedmiotem nakazów, ani w trybie ustawy o planowaniu, ani z mocy art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości..., co dotyczy niniejszej sprawy. Jeżeli więc działka nr "1" lub jej część, zawsze była wykorzystywana na cele produkcji rolniczej, brak podstaw prawnych do wydania nakazu zaprzestania prowadzenia hodowli zwierząt gospodarskich, mimo postanowień obowiązującego planu miejscowego i regulaminu. Nie pozbawia to jednak podstaw do ingerencji organów inspekcji weterynaryjnej, ani też sądów powszechnych, działających w innym trybie i na innych zasadach. Z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani nie uchybia wymogom z art. 138 § 2 kpa, co uzasadniało jej oddalenie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnić też przyjdzie, że z mocy art. 145 § 1 tej ustawy, kompetencje sądu administracyjnego są wyłącznie kasacyjne, co oznacza brak podstaw do wydania orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. sw