II SA/Gl 385/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. Nr [...]. Tą ostatnią decyzją ustalony został na wniosek M. K. sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...] oraz przeznaczonych do obsługi komunikacyjnej działkach nr [...] i [...] k.m. [...] w C. ul. [...]. polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na lokal usługowy (gastronomia, obiady domowe) wraz z przebudową poddasza obejmującą zmianę konstrukcji dachu oraz podwyższenie jego okapu w celu uzyskania dodatkowej powierzchni użytkowej na poziomie poddasza. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.). W uzasadnieniu podało zaś, że rozstrzygnięcie to zapadło na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 1029/05, którym uchylona została wydana w tej sprawie poprzednia decyzja SKO oparta na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. W wyroku tym WSA nakazał odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania. Zakwestionował także stanowisko Kolegium dotyczące służebności gruntowej zapewniającej obsługę komunikacyjną działki nr [...], w tym zakresu i sposobu jej wykonywania. Sąd ten jednocześnie wskazał, że rozważania dotyczące celu ustanowienia służebności, a także związanych z tym uciążliwości dla właścicieli nieruchomości obciążonej nie mieszczą się w granicach władczej ingerencji organów administracji publicznej. Na organie spoczywa w tej kwestii jedynie zbadanie czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, a badanie to sprowadza się do stwierdzenia spełniania wymogów określonych w przepisach prawa. Kierując się tymi wskazaniami organ szczegółowo odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu B. D., M. S., F. O., C. K. i A. K. współwłaścicieli działki nr [...] obciążonej służebnością przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działki nr [...]. Zarzucili oni naruszenie decyzją organu I instancji art. 53 ust. 3 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez: – wydanie decyzji bez żadnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, – oparcie się na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych, – błędne przyjęcie, że teren posiada dostęp do drogi publicznej pozwalający na zabudowę usługową oraz spełnia to wymaganie w zakresie zasad bezpieczeństwa przeciwpożarowego, – brak ustaleń w kwestii uzbrojenia terenu wystarczającego dla planowanego zamierzenia budowlanego. W ocenie organu na uwzględnienie nie zasługują dwa pierwsze zarzuty, bowiem w aktach sprawy znajduje się dokument zatytułowany "Badanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy (...)". Dokument ten zawiera charakterystykę projektowanego budynku, badanie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu planowanej inwestycji w zgodzie z art. 53 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wykonane zostały także fotografie działki inwestora oraz działki obciążonej służebnością gruntową. Zdaniem Kolegium na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dotyczący braku dostępu działki inwestora do drogi publicznej. Dostęp ten jest bowiem zapewniony poprzez działkę nr [...] obciążoną służebnością przechodu i przejazdu na rzecz właścicieli i posiadaczy działki nr [...], a zgodę na przejazd przez ich działkę wyrazili również współwłaściciele działki nr [...]. Organ wskazał też, że skoro służebność gruntowa jest instytucją prawa cywilnego to organ administracji nie ma prawa ingerowania w jej wykonywanie. Odnosząc się do kwestii dotyczących bezpieczeństwa pożarowego SKO zauważyło, że warunki zagospodarowania terenu mają jedynie charakter opiniodawczy dotyczący zapewnienia ładu przestrzennego, a zatem na tym etapie postępowania nie bada się zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Wreszcie niezasadny był zarzut dotyczący kwestii uzbrojenia terenu, wnioskodawczyni poinformowała bowiem organ I instancji, że nieruchomość jest podłączona do sieci wodnokanalizacyjnej, elektrycznej i gazowej, a fakt, że korzystanie ze służebności gruntowej dotyczy także korzystania z tych przyłączy jest pozbawiony znaczenia. Skargę do sądu administracyjnego na tę decyzję wnieśli B. D., M. S., F. O. i C. K. Postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r. odrzucone zostały jednak skargi F. O., B. D. i M. K., bowiem mimo doręczonego im wezwania nie uiścili oni należnego wpisu od skargi. Tym samym do rozpoznania pozostała jedynie skarga C. K. zwolnionej od obowiązku uiszczenia wpisu postanowieniem referendarza sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach z dnia 23 lipca 2007 r. W skardze C. K. domagała się uchylenia opisanej decyzji SKO zarzucając, że została wydana z obrazą art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 w związku z art. 63 ust. 2 tej ustawy poprzez naruszenie dyspozycji tych przepisów nakazujących ochronę prawnego interesu osób trzecich oraz nie naruszania prawa własności i uprawnień tych osób. Zdaniem skarżącej decyzja Kolegium wydana została także z obrazą art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), bowiem nie zapewnia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, wreszcie przez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy doszło do naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi ponownie postawiony został zarzut dotyczący braku dostępu nieruchomości inwestorki do drogi publicznej. Odnosząc się do stanowiska zajętego w tej kwestii przez Kolegium skarżąca podniosła, że nie chodzi jej o ingerowanie w treść stosunku cywilnoprawnego, a tylko przyjęcie do wiadomości i uwzględnienia przez organ treści służebności, bowiem nie została ona ustanowiona na rzecz przyszłych dostawców, pracowników, czy potencjalnych licznych konsumentów punktu gastronomicznego. Usytuowanie na działce nr [...] lokalu gastronomicznego ograniczy zatem prawa współwłaścicieli nieruchomości obciążonej służebnością gruntową, którzy mogą bez mała zostać pozbawieni dostępu do znajdujących się na podwórzu miejsc parkingowych. Ruch i hałas związany z prowadzeniem działalności gastronomicznej utrudni i zakłóci też współwłaścicielom nieruchomości nr [...] będącymi w znacznej części osobami starszymi korzystanie z przedmiotu ich własności. W kamienicy przy ul. [...] posadowionej na działce nr [...] mieszczą się ponadto kancelarie adwokackie i notarialne, a charakter świadczonych przez nie usług wymaga zapewnienia stosownych warunków. Powstanie w sąsiedztwie taniej jadłodajni bez wątpienia wpłynie zaś niekorzystnie na ich wizerunek i prestiż. Skarżąca wskazała też na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 września 1968 r. sygn. akt II CR 313/67 [w:] OSP 1969/10/204, w którym stwierdzono, że zwiększenie częstotliwości korzystania z obciążonego gruntu wynikające ze wzmożonej działalności gospodarczej właściciela nieruchomości, nie może być podstawą do ustalenia zwiększonego zakresu służebności gruntowej i przekroczenia granic jej wykonywania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 w związku z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Kolegium podało, że sprowadzają się one przede wszystkim do kwestii braku dostępu działki inwestorki do drogi publicznej oraz naruszenia treści służebności przejazdu i przechodu obciążającej działkę skarżącej. Akta sprawy i treść uzasadnienia wyroku WSA z dnia 28 lipca 2006 r. wskazują jednak, że warunek dostępu do drogi publicznej nieruchomości inwestorki został spełniony, a zgłaszane przez skarżącą roszczenia mogą być dochodzone w trybie przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Organ wskazał wreszcie, że na etapie ustalenia warunków zabudowy nie uwzględnia się przepisów ustawy Prawo budowlane, a zatem zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy może zostać podniesiony dopiero na etapie ubiegania się inwestorki o pozwolenie na budowę. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi. Dodatkowo wskazała, że inwestorka w internecie reklamuje swój nieistniejący jeszcze lokal gastronomiczny, który ma charakteryzować się znacznie szerszą gamą usług niż tylko sprzedażą obiadów domowych. Podała także, że w związku z planowaną inwestycją przyznano M. K. dofinansowanie w kwocie [...] tys. zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. nie narusza bowiem prawa materialnego, a także prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Dodać należy, iż powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w sytuacjach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydania takiej decyzji w przypadku braku planu wymaga w szczególności zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Wydawana na podstawie przepisów u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu podobnie jak, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji. Parametry te podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w poprzedzającym realizację inwestycji, postępowaniu unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118) oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń. Innymi słowy omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W tym miejscu należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1584/96 (ONSA z 2000 r. nr 1, poz. 15), w którym zamieszczony został zachowujący aktualność także na gruncie obowiązujących przepisów pogląd, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - etapie pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Tym samym ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) może następować tylko w granicach określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi, skoro bowiem celem decyzji wydawanej w tym postępowaniu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przywołanymi przepisami, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tym tylko zakresie. W świetle powyższego za nieuzasadniony należało uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia kontrolowaną decyzją prawem chronionego interesu skarżącej. Zwrócić należy też uwagę na oparciu tego zarzutu na niezrozumiałej dla Sądu interpretacji art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem decyzja o warunkach zabudowy bowiem nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co m.in. powoduje, że w toku ewentualnego postępowania w przedmiocie wykonywania służebności nie można powoływać się na tę decyzję. Przystępując do rozważenia pozostałych zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności zanalizować wskazania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 1029/05, którym uchylono poprzednio zapadłą w sprawie decyzję SKO w C. z dnia [...] r. Zgodnie z dyspozycją art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W odniesieniu do sądów oznacza to, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Uwzględnienie przez WSA prawomocnym wyrokiem skargi M. K. na poprzednią zapadłą w sprawie decyzję SKO w C. uchylającą decyzję prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. i przekazująca sprawę organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia oznacza zaś, że Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu jest związany zapadłym w tamtym postępowaniu orzeczeniem stwierdzającym, że decyzja ta zapadła z naruszeniem prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W motywach tego wyroku WSA w Gliwicach zamieścił oceny prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania, które stosownie do dyspozycji art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W przywołanym wyroku WSA wypowiedział się przede wszystkim jednoznacznie w podstawowej kwestii podniesionej również w rozpatrywanej aktualnie skardze, a dotyczącej dostępu nieruchomości inwestorki do drogi publicznej wskazując, że nieruchomość ta posiada dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność, a tym samym w sprawie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Sąd podkreślił też, że w jego ocenie wszelkie obawy i zarzuty współwłaścicieli nieruchomości obciążonej mogą stanowić wyłącznie przedmiot postępowania w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, a ewentualne spory i roszczenia mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Uznał, że nietrafny był także pogląd Kolegium kwestionujący prawną skuteczność postanowienia uzgadniającego planowane zamierzenie inwestycyjne z zarządcą drogi. Biorąc pod uwagę powyższe, a także dyspozycję art. 153 p.p.s.a. należało zatem uznać, że skarżąca nie mogła skutecznie oprzeć zarzuty skargi na podstawach sprzecznych z przywołaną wyżej oceną prawną dokonaną w omówionym wyroku WSA. W ocenie Sądu nieuzasadniony był również zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego zamieszczonych w art. 7 i art. 8 oraz zarzut naruszenia art. 77 § 1 tej ustawy. Organ odwoławczy poprawnie bowiem ocenił zebrane w sprawie dowody, dokonał na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadził prawidłowe rozważania prawne. Niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, Sąd zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. skontrolował zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję także pod kątem zgodności zawartych w nich rozstrzygnięć z przepisami prawa nie powołanymi w skardze. Kierując się dyspozycją przywołanego przepisu Sąd stwierdził m.in., że decyzja Prezydenta Miasta C. ustalająca warunki zabudowy zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 54 u.p.z.p. mającym zastosowanie w sprawie w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy. W decyzji tej określono w szczególności: rodzaj inwestycji, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich i wreszcie linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Decyzja organu I instancji została także wydana z uwzględnieniem warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p.. Zostały do niej dołączone też stosowne załączniki (tekstowy i graficzny) wymienione w § 9 rozporządzenia Ministerstwa Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z powyższych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.